第1章 非经营性政府投资项目监管现状

1.1 组织模式分析

通过代建方式建设的非经营性政府投资项目的参与主体中，涉及较为紧密的分别是政府、代建人和使用人。政府代表纳税人担当投资主体的角色，代建人是代建管理模式的执行人，使用人是代建项目在运营维护期的管理主体。以下分别从投资模式、管理模式及使用模式三个方面来分析代建制组织模式。

1.1.1 投资模式分析

1. 我国政府投资的范围

随着投融资体制和国有企业改革的深入，政府投资覆盖的范围逐步缩小，不仅国有企业投资的项目已不再属于政府投资，而且一些过去主要依靠政府投资但已具备商业化运作条件的非经营性项目也逐步转变成经营性项目，允许民间资本涉足，如城市污水处理、学校教育等。

非经营性政府投资项目是全社会固定资产投资的重要组成部分，因其特殊性质一般由政府直接负责投资。目前，我国的政府投资主要集中在以下几个方面：党政工团、人大政协、公检法、国防、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等；科教文卫体、民政、社会保障及社会福利等社会事业项目，如学校、医院、博物馆、办公楼等；看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施；环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业，如城市道路、桥梁、供电、供气、污水处理、高速公路等。

在中央政府和地方政府的投资范围方面，我国采用受益原则和比较效率原则进行划分。中央政府投资：如果某个项目的受益范围遍及全国所有地区或受益对象为全体社会成员，或由中央政府负责效率较高，则由中央政府投资，如国防项目、全国性基础设施建设项目、重大生产建设项目等；地方政府投资：如果某个项目的受益范围限定在某个区域，则由地方政府负责投资，如地方性基础设施建设项目、地方性科教文卫体项目等。

总体而言，我国政府正由投资主体、管理主体和监管主体多位一体、职能不分的角色，向单一的投资和监管主体角色转变。政府严格控制自身的投资范围和对市场的干预，并将其投资项目的建设管理职能分离出来转移给市场主体，这种转变正逐步改善着政府投资的组织模式和整体管理效果。

2. 我国政府投资的支付方式

从政府支付体制上来讲，代建项目费用的支付可分为转移支付和国库支付两种方式。转移支付指政府按计划将项目资金先拨入由建设单位或代建人开立的专用银行账户，再由账户操作人将资金支付给相关费用的受益人；国库支付指建设单位或代建人只能在项目成本控制操作后，向政府主管部门提出向项目费用受益人支付相关费用的要求，经主管部门审批后，再由政府财政部门从国库直接将相关款项支付给受益人。两种支付方式的比较分析如表1-1所示。

政府投资职能转变之后，工作重心转向投资计划的制定和对投资资金使用情况的监管，而对投资资金使用的管理则由专业部门、机构或单位负责，相应的风险也随之转移。相对而言，在目前政府财政部门机构精简、工作压力大、管理力量不足、工作效率难以保证的情况下，转移支付更符合代建制的需要，只要政府投资主管部门与财政主管部门协同好监管程序及细则，就可避免政府资金失控的风险。不过，目前我国在政府投资资金管理方面还存在诸多的问题，投资失控的风险较大，因此，资金（费用）管理应被作为政府投资项目监管的核心内容之一。

1.1.2 管理模式分析

1. 我国政府投资项目的传统管理模式

政府投资项目对我国经济发展至关重要。我国政府投资项目管理模式的变革与投资主体格局的变化有着密切联系。20世纪50年代初至70年代末，我国政府投资项目的投资主体为单一的国家投资，这一阶段项目的管理方式分别采取过建设单位自营、甲乙方承发包、投资包干、工程指挥部等。20世纪80年代至今，多元化投资主体的格局逐步形成，项目管理模式也出现了多种形式。

到目前为止，我国对政府投资项目的主要管理方式有以下几种：

（1）项目法人型。按照原国家计委计建设〔1996〕673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值实行全过程负责。

（2）工程指挥部型（筹建处）。该机构一般由临时从政府有关部门抽调的人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。

（3）基建处型。各个行政部门及一些工程项目较多的单位均设有基建处，行使建设项目管理职能。

虽然多样化的管理模式在特定的时代背景下一定程度上提高了政府投资管理的效率，但并没有从根本上改变政府作为管理主体的局面，只是过渡时期治标难以治本的管理模式。经过多年的探索，为提高政府投资项目的管理水平，“代建制”管理模式应运而生。

2. 政府投资代建制管理模式

2004年《国务院关于投资体制改革的决定》提出加快对非经营性政府投资项目建设实行代建制。2010年，国务院通过《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中明确提出制定中央政府投资项目决策责任追究指导意见和代建制管理办法。代建制由于有着较高的市场化程度，能有效提高投资效率，并且符合我国政府投资项目管理改革的趋势，因此逐渐被国内政府投资领域所接受。

代建制的关键在于为项目管理的全过程引入专业化项目管理组织。通过代建制度，项目的所有权与控制权得到了分离。通过代建合同的签署，项目控制权从政府转移到了代建人，而所有权仍然归政府。我国目前推行的代建制是从传统项目管理模式发展而来的，如发达国家普遍采用的CM模式、EPC模式和PMC模式。随着代建管理模式在我国多年的发展，代建制和传统的项目管理模式的区别逐渐显现，如表1-2所示。

3. 代建制的具体实现形式

代建管理模式按组织形式可分为集中代建和分散代建两种。

（1）集中代建。集中代建是指成立专门承担政府投资建设项目代建任务的事业性机构，如安徽省公益性项目建设管理中心、珠海市政府投资建设工程管理中心、深圳市建筑工务署等。集中代建的主要做法是在批准项目建议书时确定代建项目，批准可行性研究报告或初步设计后，由发展改革委员会下达代建任务，代建机构开始工作。政府投资建设项目的集中代建机构多以事业性管理机构为主，不以营利为目的，具有很强的独立性，在项目建设实施过程中没有自身特殊的利益。

这种代建形式的优点是代建机构对项目质量终身负责，有利于建设项目集中管理，可以从根本上解决拖欠工程款的问题，并且可以有效解决长期以来政府投资建设项目管理单位分散且难于控制的问题。但集中代建也有缺点，最主要的就是强制性，缺少外部竞争压力，容易滋生权力寻租现象，因此集中代建机构必须接受外部监管，在承接政府投资建设项目时，必须按政府批准的投资计划建设，依法接受计划、财政、建设、审计等部门的监督；在编制工程标底、签订合同和现场签证时，必须接受审计部门审查和监督；在工程招投标时，必须接受建设部门和监察部门的监督；在工程计量和工程款支付时，必须接受财政部门的监督。

（2）分散代建。分散代建是指用招投标的方式选择代建人，目前分有限选定代建人和公开招标选择代建人两种方式。有限选定代建人方式是由政府批准若干家具有较强经济、技术和管理实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司和有能力的其他企业参与项目代建竞争。公开招标选定代建人方式是由投资人/投资主体委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具有相应资格的代建人。公开招标选定代建人可以引入竞争机制，避免政府部门指定做法所带来的风险，有利于建立公平、诚信、法制、有序的工程项目管理市场竞争约束机制。

另外，从管理过程的角度，代建管理又可分为全过程代建管理和两阶段代建管理，其区别在于介入项目的时间和负责的项目阶段有所不同。全过程代建管理是对项目开展全过程管理，两阶段代建管理可在项目前期和建设两个阶段分别选择不同的单位负责管理。政府投资建设项目管理部门可视项目实施的具体情况，酌情选择合适的委托方案。

无论采取哪种管理模式，代建人都是投资人/投资主体的代理人，对项目资产享有部分控制权，而投资人/投资主体保留对资产的归属权、使用权、收益权和处置权。另外，政府对代建人也要进行监督，包括建设过程的监督和代建人市场的监督，如审批审核、计划监督、稽查协同、依法监督、市场准入和信誉监督等。代建管理模式应逐步向标准化、规范化的方向发展。

1.1.3 使用模式分析

代建项目建成并通过验收之后，交付使用单位。使用阶段也是项目全生命周期的组成部分之一，是建设阶段的延续。在传统管理模式下，使用人关注的往往只是项目的使用功能，缺乏控制项目投资和提高项目管理效率的积极性，政府投资建设项目控制难的现象较为普遍。

事实上，使用人是与代建项目相关的直接利益主体，项目的投资效益、建设质量及使用效果最终都会以各种不同的形式反映在使用过程中，而使用人可以给出最为全面的感受和评价。代建制推行之后，使用人的角色和职能更加明确化，可以在专业化的项目管理的带动效应下，为代建项目投资和管理效率的提高发挥更加积极的作用。长远来看，使用人可以发挥的作用主要包括以下几个方面。

（1）参与代建项目决策。使用人从项目前期即介入代建项目的决策过程，与投资人、代建人充分协商，明确项目的功能要求和建设目标，以便选择经济可行的投资和建设方案。在项目实施过程中，同样需要使用人参与项目管理的协同和管理，在保障建设目标的前提下提出改进建设方案，提高使用效率。

（2）参与代建项目监管。使用人参与代建项目的实施过程，监督项目的建设实施程序是否合法、合理，重点监督代建人的管理是否符合项目的建设目标，是否符合经审核通过的计划方案，以及完成的工作是否达到验收的要求等。使用人应全面衡量项目的建设质量是否达到了自身的使用要求，在此基础上提出对代建人的监管意见。

（3）参与代建项目后评价。代建项目验收移交之后，一方面，使用人应继续关注项目的建设质量问题，督促代建人履行好保修义务；另一方面，使用人也应全面考察、总结项目的使用情况，并与当初的预期目标相比较，客观、公正地对代建人的管理水平进行评价。