第三节 流通产业的公益性

一 流通产业公益性的历史演进

流通产业公益性并不是一个突然产生的问题。从我国流通产业发展的历史实践来看，流通公益性问题是随国家经济体制改革变迁而演进，流通产业经历了一个完全公有，以市场化为主，到如今强调公益属性的过程。

在计划经济年代，各类流通设施和流通企业组织由政府所有，虽然在理论层面“流通”不被承认，但是流通功能在政府统一控制下发挥作用，全社会产品的流转、销售都由政府统一计划调配，流通领域内各项投资建设也均由政府提供，流通业的功能主要是为政府支配社会资源提供支撑和服务，以实现全社会利益的最大化。在这个年代，流通业（那时被称为商业）不具备市场属性，流通领域内的所有设施、产品及服务都属于国家所有。

改革开放后，我国经济进入转轨时期，产业放开，价格管制放松，社会主义市场经济体系逐步建立。流通产业作为最早实现“开放搞活”的领域，经营主体引入多种经济成分，越来越多的社会资本进入到流通产业，国有商业和供销社向市场化转型，国有资本逐渐退出，而被多种经营主体所取代。也就是说，经济体制改革的过程，也是流通产业转向市场化的过程。

经过三十多年的发展，流通领域大多为私人资本投资，“谁投资，谁管理，谁受益”成为流通产业运行的典型方式，甚至在流通基础设施领域，上述方式也是一种较为普遍的做法，这主要是在改革开放之初因政府财力有限，为解当时资金不足采取的一种应急措施，多年以来逐渐成为一种通行做法，而政府对流通领域的投入，尤其是对流通基础设施的投资则十分有限。随着经济水平的提高，流通产业发展迅速，对宏观经济的影响力日益扩大。与此同时，经济快速发展、人民生活水平快速提高，也对流通产业的运营能力、发展水平提出更高要求，正因为如此，凸显出流通领域内的公共产品供给不足，尤其是基础设施投入严重不足，主要表现在农产品批发市场、城市社区商业等方面，基础性设备和公共产品供给数量和服务质量滞后于社会公众需求，使流通产业本身应有的公益性功能未能得到很好的发挥。

在这种情况下，政府部门逐渐意识到在流通公益领域的政府“缺位”现象，开始重视流通产业的公益性特征，强化政府在流通领域的责任和职能。而这种流通公益性的回归集中体现在对农产品流通体系、城市社区商业设施、物流基础设施以及电子商务平台等方面。近年来，政府已着重在制度和政策等方面强调流通产业的公益属性，“流通公益性”出现在政府有关流通领域的各个文件和政策之中，其中在农产品批发市场领域，出台的政策措施最全面也最详细具体。例如，《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》、《国内贸易发展“十二五”规划》、2014年中央一号文件等强调“增加政府对具有公益性质的流通基础设施的投入，建设和改造一批具有公益性质的农产品批发市场、农贸市场、菜市场、社区菜店、农副产品平价商店以及重要商品储备设施、大型物流配送中心、农产品冷链物流设施等，增加政府对具有公益性质的流通基础设施的投入”，使之具有“长期稳定提供成本价或微利公共服务，具有稳定市场价格、保障市场供应和食品安全等功能”。

二 推进流通产业公益性的必要性

在我国经济进入市场经济体系成熟期的进程中，尤其是强调发挥“市场在资源配置中起决定性作用”的背景下，讨论流通产业回归公益性并非是一种历史的回归，而是中国流通产业发展的必然要求，有其自身发展和存在的逻辑基础。现时情况下，讨论公益性重在强调政府回归流通领域的职能和责任，这对于中国流通产业持续健康发展和整个社会经济稳定发展都具有极为关键的意义。

（一）流通投入不足要求回归公益性

从历史角度看，流通公益性的回归是对流通领域内公共产品供给不足的补偿。一方面，长期受“重生产，轻流通”思想的影响，对流通基础设施公共性质的认识不足，政府对流通业投入十分有限，使我国流通基础设施供给滞后于社会需求。另一方面，改革开放以来，流通作为市场化领域，政府逐渐退出流通领域，国有商业和供销社商业全面转制，实行“谁投资，谁管理，谁受益”指导原则，像冷库、货场、专用线和批发市场等流通基础设施，多由私人投资经营，这些基础设施提供者因对利润的追逐导致更多地注重经济效益，而忽视了社会职能，在很多方面难以满足社会需要。

实际上，不仅仅是流通设施建设不足，城市社区商业也面临同样问题。随着城市化进程的加速，许多社区商业网点的支持政策被取消，原来的商业网点或因地价上涨导致租金过高而被改作他用，或因利润微薄等被拆除。对此，中国商业经济学会（2013）也指出我国流通基础设施经历了一个从政府全面主导到全面放开的过程，在由计划经济向市场经济转型过程中，政府对流通基础设施的投入不断减少，之前具备公益职能的流通基础设施，多数转为由企业经营。国务院发展研究中心任兴洲（2012）以鲜活农产品流通体系为例，认为我国流通基础设施薄弱，政府公共服务支持不足，这包括政府对鲜活农产品市场及流通基础设施建设和农业信息化的投入都偏低。

尽管在市场经济条件下，流通领域基础设施可以由私人和政府来提供，但大多数的基础设施都需要较大的资金投入且回报率低，市场往往供给不足。例如，农产品批发市场、冷链基础设施、环保设施、公共信息平台等，由于投资大，涉及面广，单纯依靠社会投资往往使得流通基础设施发展滞后，服务和管理水平较为低下。如张贵友（2009）指出，我国农村市场经营者投资能力有限，市场经营主体多数为小经营者，组织化和专业化程度较低，难以进行更多的基础设施建设，农产品流通基础设施建设投资市场化无法从根本上解决农产品销售问题。

因此，对于流通公益性认识的不足，政府对流通领域的公共产品供给和投入相应不足，使得我国流通基础设施无论从数量还是质量上都难以满足经济发展的需要，进而连带出现诸如农产品价格波动、质量安全、流通成本居高不下等一系列问题。因此，从这个角度来看，流通公益属性的回归，尤其是在流通基础设施方面的回归，增加政府在流通领域内的财政投入，更多的是对历史遗留问题的补偿，通过新阶段的建设来改善流通领域内公共产品的供给状况。

（二）公益性成为弥补市场化不足的新路径

改革开放以来，我国流通领域实行了市场化改革，由于当时国民经济实力有限，很多应由政府承担的活动交由市场运作，虽然实现了效率，但是也带来很多问题，企业作为“经济人”以追求利润最大化为目标，因而在很多基础领域忽视了流通产业的公益性职能，从而造成流通环节费用高、百姓基本商业需求难以满足等问题。

因此，从现实发展来看，流通公益性回归更多的是对现实流通问题的回应。当前流通领域，特别是在基础性流通设施中，过度商业化和市场化运作方式，流通公益性的缺失，造成了当前流通领域成本居高不下等问题，而这些问题的解决，在很大程度上依赖于流通公益性的回归，通过政府在流通基础设施领域的投入来寻找解决问题的新路径。在这方面，农产品批发市场的建设体现得较为明显，如徐柏园（2011）指出，农产品市场出现的问题与流通领域中公益性缺失极为相关，政府应承担必要责任，使批发市场成为一个为市场服务的公共事业。

第一，市场化运作的流通基础设施，特别是农产品批发市场公益性的缺失，无法为政府提供宏观调控的抓手，尤其是政府在对农产品市场价格平稳性控制方面缺少抓手。仅依靠市场自我调节，使市场产品价格出现频繁波动，特别是对于本身就受到各种外部因素影响具有很强不确定性的农产品批发市场来说更是如此。在这样的市场结构中，缺少政府对于市场的平稳控制后，价格的频繁波动就时常出现了，甚至农产品流通呈现出产地和销地价格的“非对称性”格局，即使政府事后意识到问题也往往缺少合法的干预路径和抓手，难以稳定市场供给和价格。正如安玉发（2012）指出，市场中甚至有部分短期投机“炒作”农产品导致农产品价格不稳定。因此，如何能够平抑物价，保障市场的稳定供给，考验着政府对市场的调控，而这又依赖于政府能够获得对市场进行调控的抓手。

第二，在“谁投资，谁管理，谁受益”原则下实施市场化运营，在很大程度上推高了农产品流通成本，导致农产品价格的不合理上涨。目前，以农产品批发市场为代表的流通基础设施建设，主要依靠私营主体投资，在利润刺激下，为回收投资，批发市场中的摊位费、交易费和其他各种费用也日益高企，导致场内经营商的运营成本上升，进而将这些成本转嫁到终端消费者身上，推高了普通消费者的生活成本。现时，在农产品批发市场中所形成的流通成本主要包括批发市场管理费用、摊位费、进出场费、税费、人工费、代理费、储运费、水电费、停车位费以及农产品的损耗费等类型。而据一些调查显示，这些市场管理费和摊位费等各类费用在整个流通成本中占有相当比重，大部分农产品流通中批发环节所占的成本比例在30%—40%之间，个别产品的成本高于这个水平。如孙侠（2008）调研了从山东寿光到辽宁大连的茄子价格形成过程，发现批发环节的成本占总成本的比例为47.7%。由此，人们认为如果政府将农产品批发市场等流通基础设施纳入公益领域，将大大减少相应的费用进而降低流通成本。对此，安玉发（2012）认为改革开放以来政府对农产品流通“放任自流”，流通基础设施被私人和投资基金收购或控股，追求较高投资回报率，增加了市场管理费，推高了农产品流通成本。

第三，流通领域市场化运作方式也使食品安全监管成为新问题，农产品质量保障服务供给不足。尽管《中华人民共和国农产品质量安全法》规定“农产品批发市场应当设立或者委托农产品质量安全检测机构，对进场销售的农产品质量安全状况进行抽查检测”，但实际上进行自检的农产品批发市场仅占总数的76.1%，因为农产品批发市场并没有充分的激励来强化农产品质量检测，农产品质量检测原本属于一种为社会公众服务的功能，需大量投资，而流通基础设施的市场化弱化了批发市场本应具有的公益性职能，使食品安全保障的公共服务供给不足，因为政府对批发市场质量安全检测设备的投入不连续，过高的检测成本和检测人员工资支出增加了企业的负担（安玉发，2012）。

总体上看，流通领域基础设施公益性不足，使当前农产品市场中出现了流通成本高、市场价格波动频繁、农产品质量安全问题。所有这些问题都与流通市场公益性缺失有着极大的相关性。如何解决这些问题，也在于需要强化政府对于流通基础设施领域的介入，建设一批公益性的流通设施，使农产品批发市场等流通设施承担更高的社会公益性功能，为农产品市场流通更多基本保障和更好的服务，从而降低农产品的流通成本，解决农产品流通困局。对此，赵海燕（2000）、金赛美（2007）、米新丽和李志博（2013）等研究过程都表达了类似观点。

三 流通产业性质和功能决定其公益属性

流通产业的公益性特征是与其基础性、先导性和战略性的产业性质紧密相连的。当前流通业日益成为国民经济的基础性、先导性产业，承担了越来越多的社会功能，其公益属性也随之愈加突出。

2012年，国务院发布《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》（国发 [2012]39号），提出“流通产业已经成为国民经济的基础性和先导性产业”，对此，中国商业经济学会（2013）提出，流通业作为联结生产和消费的中间环节，是扩大内需、引导生产的先导性产业，具有极强的基础性和公益性特征。宋则（2014）认为，我国商贸流通服务影响力不断增强，特别是间接影响力贡献、外溢效应日渐突出，这对应的则是流通的公益性属性。长期以来，政府比较重视商贸流通领域充分竞争的一面，强调其市场性，在很大程度上忽视了其间接影响力的公益性贡献，因此，为使这种功能得到可持续发挥，应当将其纳入公共财政长期预算范畴，使外溢效应得到适当补偿。

随着现代化大工业生产时代的到来，经济发展进入“有效需求不足”阶段，提高资金周转率、商品周转率以及物流效率等，成为促进经济增长的重要手段，因此建立完善的商品流通渠道，减少乃至杜绝存在市场需求但因渠道不畅而造成滞销的情况，成为必要条件和运行保障。我国经济总体上已进入买方市场阶段，消费者需求成为引导生产的驱动因素，流通作为最接近消费端的产业，在把握市场需求上具有即时性、前瞻性，而流通产业正充分发挥这种信息优势，由被动地接受并销售制造业部门已经生产的产品，转向更深层次地参与产品改良与创新，成为推动制造行业生产活动的需求引领者，由此需要让一部分特定主体专门执行公益性流通职能，提升政府公共服务、市场监管和宏观调控能力（马龙龙，2012）。

与公益性相关的则是流通产业本身具有的民生产业性质。流通产业是一个与社会居民生活密切相关的行业，一切用于劳动力再生产的生活必需品通常都需要经过批零商业送达消费者，同时生活服务业也是流通产业的重要组成部分，因此流通产业在很多方面承担着满足人们基本生活需要的社会功能（中国商业经济学会，2013）。以城市社区的菜市场为例，每一个市民的日常生活都与这些基础性的流通设施密切相关。梁键（2013）也指出，农产品批发市场关系到居民的基本生活，如果农产品批发市场功能缺失或定位不准或管理不当，会导致生活质量和水平受到严重影响。所以，流通产业关系到居民日常生活，是关系国计民生的基础产业，是直接面向消费者的服务性行业。

因此，流通产业发展的新特征、新趋势，使其成为先导性产业和民生产业，承担了越来越多的公益性职能，社会对流通产业的发展也提出了更高要求和需求，流通公益性的回归能够更好地发挥这一职能。

四 流通产业公益属性的表现方面

流通产业不仅具有竞争性的一面，而且具有公益性特征。流通产业的公益性是就其功能而言的，强调的是产业运行效率和结果对社会总体福利有着广泛的影响，其在很大程度上关系到整个公众利益，实质上是流通产业在完成其自身职能的过程中产生外部性的表现。流通公益性也即是流通产业运行过程中的大量活动及其结果都具有“正外部性”的特征。具体如下：

第一，社会产品流通过程的运行关系到生产者能否实现商品的价值，消费者的需求能否得到有效满足，进而整个社会经济的生产与再生产过程能否顺畅地进行循环。这种产需之间相互对接的过程，成为各个产业部门内生产调整乃至产业结构变化的基本动因。流通过程作为联结产销的环节，是直接体现市场机制效应的领域，也是流通领域公益性在稳定供求方面的具体表现。

第二，流通产业的运行和流通过程与社会财富分配密切相关。围绕特定商品的生产者、中间商、消费者之间通过价格的纽带联系在一起，交易价格直接影响着流通主体的收入和成本，而流通主体的收入和成本可以采取场地费、管理费等广义的非利差价格形式，因此这种广泛影响也体现出流通产业的公益性。

第三，流通手段与技术水平还关系到物质资源的利用效率。大部分实体商品的流通环节都涉及由生产者到消费者的运输、仓储和装卸过程。在商流与物流相分离的情况下，通过集中化统筹的物流运营、共同配送等方式来提高规模经济，降低这一过程中的资源消耗和产品破损。同时，冷链物流、集装箱配送等现代化流通手段的使用，也将降低流通过程对社会物质财富的浪费。因此，流通领域公益属性关系到整个经济社会运行与自然环境资源的使用。

第四，基于满足需求的公益性作用。满足最终消费需求是流通产业的一项重要职能，由此会产生明显的外部性作用。从宏观层面看，消费需求的满足直接关系到劳动力的再生产和人力资本的形成，对于整个社会经济的可持续发展是不可或缺的。从微观层面看，满足居民消费需求是推进城镇化建设的重要保证，便利化的商业设施在城镇规划和社区新建过程中起着必不可少的配套作用，进而有利于推动城市布局优化。

第五，基于实现销售的公益性作用。流通产业的职能是承接制造业产出的产品（进入流通环节称为商品）并销售给最终消费者。在这一过程中，流通产业能够为上游制造商提供有助于产品改进的需求信息，大型零售商以订单方式，直接参与商品设计和生产，促进产品创新，实现流通主导生产。与此同时，通过流通产业的集采分销与专业物流，有效节约社会流通成本，提高流通效率。进一步地，流通领域的产销对接必然包含商品价格形成的过程，这种价格信号既能够促进生产部门调整生产结构，也能够发挥引导产业结构优化的作用；并且，在农产品等具体领域中，价格信号对于保障生产和供应，维持市场稳定，具有重要的指导性作用。对于农产品批发市场来说，作为农产品流通的重要载体，是市场经济中的独立行为主体，同时因农产品生产的季节性和波动性等原因，不仅要保障供应，还涉及产品集散、信息服务、价格调控、应急供给保障、产品质量安全等多个方面，不仅关系到农产品市场的基本供给问题，还关系到社会的大众的公共利益。由此可见，流通产业具有较强的公益职能，这也决定了其在运行过程中需要政府采取一定的方式进行调控，政府也有责任和义务对流通产业的公益性内容进行支持和合理介入，在更大程度上发挥其社会功能，从而达到稳定社会经济运行、提高资源配置利用效率以及保障特定群体利益目的。