总报告篇

社会治理视野下的云南省社会组织发展综合研究报告

一 问题的提出

党的十九大报告提出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。自党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提及“国家治理”一词以来，在国家治理的理念下，党和政府围绕“创新社会治理体制”的新命题，对社会组织改革发展进行专章部署，对社会组织的地位给予空前清晰界定，对社会组织的作用发挥寄予从未有过的厚望。提出要“改进社会治理方式”“激发社会组织活力”“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。社会组织是社会治理的重要主体和依托，社会组织发展的“政策利好”空间越来越大。2015年10月29日，党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，针对快速而复杂的中国社会变革，提出了“加强和创新社会治理”“推进社会治理精细化，构筑全民共建共享的社会治理格局”的新思路、新目标。并进一步指出社会组织是现代社会治理中不可或缺的重要载体，要推动社会组织明确权责、依法自治，成为党委和政府的有力助手。党的十九大报告先后五次提到“社会组织”，对加强社会组织工作提出了更高要求，体现了党中央对社会组织工作的高度重视，彰显了中国坚持以人民为中心、打造共建共治共享的社会治理格局的担当。

培育社会组织，加强社会的责任感，提高社会的自治自理能力，既是现代社会发展成熟的重要标志，也是市场经济发展到一定阶段后内在的要求。因此，无论是从理论还是从实证方面看，社会组织在西方都有着成功的实践和新的发展，目前已成为市场经济发达国家社会事务管理、经济管理中极为重要的组成部分。这对于正处于转型变革中的中国来说，无疑具有极大的借鉴意义。但社会组织在不同国家间的发展是不平衡的，且在不同领域的发展也是不平衡的。国内学术界提出了大力推进公共管理社会化以及公共服务市场化的主张，指出社会组织作为介于政府与企业和社会基本单元之间的组织，能发挥的作用是多方面的。但从国内同类研究看，对社会组织发展理论性的系统研究还存在一定欠缺，针对社会组织结构布局不合理、区域发展不平衡等状况也缺乏实证分析研究，尤其是没有涉足经济社会文化发展落后地区如何培育和发展社会组织的研究。因此，本文立足于这方面做深入研究。

在日益壮大的社会组织大军中，地方社会组织所占比重越来越大。这些地方社会组织虽然活动领域没有全国性社会组织那样广泛，社会影响力也相对较弱，但因密切联系基层，能够根据地方实际开展活动，对地方乃至整个经济社会发展具有重要作用。因此，从社会建设现实来看，对地方社会组织进行研究显得十分迫切。云南省积极贯彻党的十八大精神，在积极培育、发展社会组织方面采取了一系列具体的措施。但是，与沿海一些省份相比，经济社会发展状况处于欠发达水平的云南省，能为社会组织的发展提供的原动力并不强，这就意味着如果完全依赖自发动力，云南省社会组织的发展将要经历一个漫长迟缓的过程。这就要求地方政府要有意识地通过为社会组织营造有利的政策环境、宽松的舆论环境、足够的发展和展示空间，提高它们的自主、自立、自治能力，扩展和增强它们的社会功能，尤其是强化它们联系政府与社会、政府与市场的桥梁作用以及服务于经济社会发展的功能。因此，本文对云南省社会组织发展概况进行实证研究，将有助于丰富和拓展社会组织理论体系，并对边疆民族地区地方政府创新社会治理，促进民族团结进步、边疆繁荣稳定具有重要的决策咨询价值。

为了深入研究云南省社会组织发展状况，本文采用以定量研究为主、定量与定性分析相结合，以内容分析法为主、个案分析为辅，确保研究成果客观、真实、准确。①定量研究。主要是指通过实地调研和参与式观察，深入云南省各地进行实地考察，访谈民政、业务主管部门和各类社会组织100余个，对各级民政部门所给的社会组织相关资料进行整理和分类统计，分析出云南省社会组织发展的基本情况。②定性研究。主要依据党和国家关于治理体系和治理能力现代化以及社会组织发展的相关政策、理论与已有省份的经验，抓住社会组织发展过程和发展特征的主要方面，以普遍承认的社会组织发展理论和基本事实为分析基础，进行逻辑演绎，描述、阐述云南省社会组织发展的挑战与要求。③内容分析法。从文献综述入手，对社会治理、社会组织发展的相关文献资料进行客观、系统和定量描述，为分析云南省社会组织发展特征、面临的形势以及把握社会治理视野下社会组织发展的内在规律服务。④个案分析法。主要分析一些具有代表意义的典型事件或社会组织，对社会组织的发展环境、应对策略及其环境约束等因素进行具体调查、研究、分析，确定云南省社会组织发展的有利和不利因素、社会效果程度，为深化社会组织管理体制和机制创新、提升社会组织能力提供建议。

二 社会治理视野下社会组织发展研究进展

（一）西方国家治理理论与实践

治理是西方各主要国家在其独特的社会背景和学术传统下，为应对现代化发展导致的统治危机而进行的政治行政实践。因此，治理理论和实践具有鲜明的西方特征。自1989年世界银行首次使用“治理危机”一词以来，“治理”一词被越来越广泛地运用到法学、政治学、经济学、社会学等各个领域，并通过在前面加上修饰性、限定性词语而衍生出相关概念，如“全球治理”“国家治理”“地方治理”“社会治理”“社区治理”“环境治理”“经济治理”等。但即便如此，到目前为止，对于“治理”概念仍存许多歧见。治理理论的主要创始人詹姆斯·罗西瑙将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。即治理的基本内涵是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。1995年，全球治理委员会对治理做的概括为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

归纳西方学者格里·斯托克、詹姆斯·罗西瑙、莱斯特·萨拉蒙等人有关治理的论述，主要有四种观点。①强调治理主体多元化，主张建立多中心治理模式。因此，治理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的组合。②强调改进社会责任的承担方式，主张推行国家与社会合作方式。只有在政府、市场和公民社会三者之间建立一个有效互动网络，充分发挥它们的优越性，逐步形成政府、市场和公民社会各司其职、各负其责的局面，才能高效增进并合理分配社会利益。③强调管理对象的全面参与，主张实现管理过程的上下互动。主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式，实施对公共事务的管理。④强调多样化管理方法和技术，主张改进政府的控制和引导方式。通过新方法、新技术与政府改革和社会服务的有效结合，使更多的社会组织和个人参与公共服务，促进公共服务的社会化。柏林赫尔蒂公共管理学院费德勒教授等人认为，由“统治”到“管理”再到“治理”，绝非文字游戏，而是反映出公共政治理念的发展变迁，即从权力的单向度强制行使转变为国家与社会的良性互动，意味着治理主体的多元参与和政府权力的下放。要而言之，治理的基本含义就是指，政府的或社会的公共管理组织在各自既定范围内、在各种不同的制度关系中，运用公共权力、公共权威维持秩序、规范公民的各种活动，以满足公众需要，最大限度地增进公共利益。

当前，随着全球一体化进程的加快，西方各国的公共管理部门和学者，开始越来越多地接受治理理论与治理模式。其中比较突出的有：多中心治理模式、公民治理模式、数字治理模式、网络治理模式、政体治理模式等。例如，以美国克林顿政府为中心的改革派倡导“以公民为中心”的治理理论，这使得民主治理的潮流更加深化。有的学者甚至提出将21世纪视为改革创新的世纪，他们指出21世纪的改革将为当代的国际社会探索出一个以公民为中心的治理结构（Citizen-centered Governance Structure）。

在这种多元参与的治理模式中，政府仍发挥着重要作用，呈现一些最新趋势，其社会治理体制的架构呈现以下四大特征。①政府与社会的分工合作。核心是“政社分开”，即政府与非政府社会组织、非营利组织的职能分离以及事业目标合作。②用以购买社会服务的公共财政体系。政府在每一财政年度都有专门的相关预算，并根据社会管理事务和社会服务需求的实际，通过招标的形式或委托的形式向非营利机构（主要是社会工作机构）购买服务。③对合法的慈善机构和非营利组织的收入均实行免税政策。包括大学、医院、慈善组织及其他非营利社会服务机构等在获得慈善捐款后，有权向捐赠人开具免税的发票；非营利社会服务机构举办的赢利性产业也一律免税（收入必须用作社会服务）。④社会服务的非营利性质。政府购买的和社会服务机构提供的服务皆属非营利性质，面向困难群体或边缘群体的服务项目一般不收费，面向中高档收入人群的服务则可以收取不等的费用，但这些收入只能作为营运的支出。

起源于欧美发达国家的社会治理，虽然表现形式上个性纷呈，但在工业化、现代化进程中所具有的化解社会矛盾、促进社会公平、实现社会民主与社会稳定的实际功能，以及促使政府和社会运行更有效率的特点是共同的。从这个意义上说，这是一切后发国家在工业化、现代化进程中可资借鉴的宝贵财富。

（二）我国国家与社会关系的新分析框架——社会治理

走向治理，是当今各国普遍的政治发展大势。西方治理理论自传入我国以来，就始终面临着本土化的挑战。治理理论被引进中国以后，经由学者们的持续努力，已经成为政治学、行政学的一个重要范式，而且进入执政党的施政蓝图。伴随着30多年的改革和发展，社会阶层结构、城乡结构、收入分配结构、人口和家庭结构等社会结构发生了深刻变化，而社会组织方式正在发生深刻变革、社会行为规范和价值理念正在重塑，社会矛盾多样多发。如何在社会需求日益多样化和社会复杂化程度不断提高的背景下，解决中国社会资源的公平、高效配置问题；如何在传统“单中心”管理模式弊端频现且矛盾丛生的情况下，实现管理模式的转型、升级，使之与当下中国社会特征和未来发展趋向相协调，成为必然议题。社会治理借鉴了20世纪80年代出现、近年来流行的“治理”理论，认为国家管理需要激励多元主体的参与，应该不仅仅是政府行为，更要鼓励企业、社会组织和个人积极参与，共治共赢共享。应用到社会管理领域，自然是政府、企业和社会组织共同参与社会治理、解决社会问题。

在国内学术界，吴志成从治理的主体、方式、基础和目的角度对治理理论的内涵做了深入的剖析。郜绍辉点出了治理的本质，并在挑战政府权威及其能力的基础上给出了政府失效的药方——基于自由主义的多方参与的公共事务的治理方式，特别是社会自主治理的行为模式。李军鹏认为，治理理论重点研究治理的方式和价值，研究公共产品和公共服务供给方式与体制，主张建立政府与社会合作的公共管理模式，主张各种公共的和私人的机构与政府一道提供公共产品与公共服务。岳经纶、邓智平认为社会治理的关键在于改革“社会全能型政府”，逐步开放社会，培育多元社会管理主体（社会组织），如此才能满足多种多样、无时无刻都存在和发生的大量社会需求。王思斌认为社会治理是社会管理的深化，它是在社会领域的管理、社会力量参与管理的意义上被强调的。从性质上看，社会治理（协商共治）着眼于现代国家的能力建设；在目标上，社会治理强调标本兼治，强调综合治理、依法治理、系统治理和源头治理；从治理关系上看，社会治理强调多方参与，包括社会力量的参与以及相互的关系；从管理格局看，社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的组成部分，更加强调现代国家的制度建设。①郁建兴、关爽提出社会治理是指，①在主体方面，政府在治理过程中发挥主导作用，并致力于形成多方参与社会事务的治理格局；②在手段上，治理手段多样化，并向多种手段综合运用转变；③在过程上，治理过程本身不在于控制，而是协调，而且，社会治理过程注重运用“法治思维”解决社会问题；④在内容上，重在利益表达、增强社会自我调节、推动社会自治秩序等一系列体制机制的构建等；⑤在治理目标上，促进社会公平正义，培育社会力量，并形成一系列制度化推动多元主体共同参与的社会治理新机制。②

自此，“社会管控的浓厚色彩逐渐褪去，并让位于社会治理。必须指出，社会治理也有‘管理’的一面，但与‘社会管控’不同的是，社会治理中的‘管理’是在法治框架内，在尊重多元价值，协调各方面、各层次的利益诉求，推动社会和谐的基础上，化解社会矛盾，实现社会稳定”③。即对国家而言，通过制度安排与治理策略调整，增强治理的有效性与合法性，并为社会力量的发展释放了空间；对社会而言，加快社会建设进程，拓展了社会力量的发展和运转空间，并推动了社会自身的能力建设，有助于形成成熟的社会基础。

党的十八大报告提出，要切实加强社会建设和管理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理格局，营造全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会环境。党的十八届三中全会则从完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化这一总目标出发，指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平……维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的重要决策，就深入推进依法行政、加快建设法治政府和推进法治社会建设提出了具体要求。这既是对已有国家与社会互动实践的合法性确认，也将进一步推动国家与社会间关系的变迁。与“社会管理”相比，“社会治理”更加强调制度建设和在法治的轨道之下解决问题，为各级政府在新型政社关系中寻求自身的角色定位指明了方向。

学者俞可平指出，强调“国家治理”而非“国家统治”，强调“社会治理”而非“社会管理”，不是简单的词语变化，而是思想观念的变化。“国家治理体系和治理能力现代化”，是一种全新的政治理念，表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新，也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。从实践上说，治理改革是政治改革的重要内容，国家治理体系的现代化也是政治现代化的重要内容。从“社会管理”到“社会治理”，一字之差，内涵却发生了深刻变化，标志着社会治理模式的全面变革，可以被看作执政党基于中国经济社会发展及社会管理任务实际而发生的带有重大创新意义的进化。

简而言之，社会治理，即治理主体从以依靠政府为主走向全社会共同参与，治理手段从以依靠行政手段为主走向全面推进依法治国，治理内容从以“管”为主走向管理与服务的有机结合，治理目标从以治标为主走向源头治理、标本兼治。

（三）我国社会治理面临的困难及主要任务

1．当前我国社会治理面临的困难

现代社会治理的难题在于，如何实现有效的政府管理和有效的社会自我管理的平衡，从而在社会治理中既发挥政府的作用，又激发社会自我治理的活力。具体来看，社会活力不足是社会治理现代化中的最大短板，政府社会治理体制已滞后于时代需求，当前社会矛盾总体不容乐观。殷昭举在《中国社会治理的现代化》一文中提出，作为国家治理现代化的重要支撑，社会治理现代化面临的问题有：生存压力问题、公平正义问题、权力失范和信任危机问题、环境污染问题、社会二元结构问题、自治缺失问题、群体冲突问题、社会治安问题。陈朋提出地方治理中有四重制约因素：治理主体单一、治理力量碎片、治理权责失衡、治理取向偏移。王岩、魏崇辉分析了我国基层社会治理中面临的问题，主要有：治理主体的职能定位不够准确，权责关系不够清晰；基本公共服务非均等化导致基层社会治理水平的差异；基本价值取向一定程度的偏差使得社会治理背离初衷；法治精神不够彰显甚至缺失，直接影响基层社会治理的有效性。

2．当前我国社会治理的主要任务

西方国家将社会治理区分层次的做法可以为我们所借鉴。一个层次是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节；另一个层次是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节。在西方国家，这两个层次是割裂甚至存在冲突的，而对我国来说，这两个层次应当是和谐的、无缝对接的。加强和创新社会治理的过程是实现社会善治的过程，政府和社会要各归其位、各担其责。

学者贾玉娇指出，现阶段我国社会治理创新的主要目标在于化解掣肘社会进步的矛盾症结，促进经济社会和谐发展；鼓励社会参与，提高国家治理有效性。杜飞进提出，提高我国社会治理科学化、现代化水平，努力朝着社会治理的理想状态迈进，需要抓好五个关键环节，即社会治理保健化、社会治理法治化、社会治理系统化、社会治理社会化和社会治理信息化。王名进一步认为，社会治理创新应在以下几方面发力：一是促进社会救助主体多元化，引导和规范社会力量参与社会救助；二是把属于社会的还给社会，社会体制改革，就是要激活人民团体和事业单位，让它们充满生机；三是构建现代社会组织支持体系。这套支持体系首先指的是国家关于社会组织培育发展、扶持推动、优惠补贴等各种支持性政策和制度的总和，包括社会组织的培育发展制度、优先参与购买服务等扶持推动制度、优惠税收制度等。习近平总书记特别强调，要注重用法治思维和法制的方法进行社会治理。

加强和创新社会治理，是我国社会主义社会发展规律的客观要求，是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》针对社会治理领域存在的突出问题，就加强和创新社会治理做了全面部署。我们要适应新形势，增强风险意识，深化对社会治理规律的认识，以理念思路、体制机制、方法手段创新为动力，以现代科学技术为引领，以基层基础建设为支撑，提高社会治理现代化水平。社会治理是全社会的共同行为。我们应确立合作、互通、共享理念，打造社会治理人人有责、人人尽责的命运共同体，构建全民共建共享的社会治理格局。创新社会治理方式的核心是实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，努力在实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动上取得成效。。

①加强党委领导。治理主体以及治理主体的地位和相互关系不同，是中国和西方国家治理的一个显著区别。党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一是我国制度的重要优势。党的性质和宗旨，决定了坚持党的领导的实质，是为了让人民更好地行使当家做主的权利，是为了更好地建设社会主义国家，是为了不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。因此，创新社会治理方式，并不是像一些人认为的那样要弱化党委领导，相反是要加强党委领导，关键是让党委真正发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，让人民群众真正发挥当家做主的作用。

②发挥政府治理的主导作用。我国政府是国家权力的执行机关，只有政府在社会治理中发挥主导作用，才能保证我国人民当家做主的权利落到实处。应强化政府在研判社会发展趋势、编制社会发展规划、制定社会政策法规和统筹社会治理方面的制度性设计、全局性事项管理等职能，发挥好政府在社会治理中的主导作用。推进政社分开，放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的尽量交给社会力量承担，充分发挥社会力量在社会治理中的作用。各级政府应完善社会治理考核机制和指标体系，确保责任到位、工作到位、举措到位，履行已明确的社会治理职责，落实已出台的社会治理政策措施，完成已提出的社会治理目标任务。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制。

③增强社会自我调节功能。以加强协商民主顺应人民广泛政治参与的需要，以积极培育社会组织激发社会活力和凝聚力。依托工会、共青团组织、妇联、基层群众自治组织和社会组织，开展形式多样、方法灵活的平等对话、相互协商、彼此谈判、规劝疏导，化解不同利益主体之间的利益冲突。推进以行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约为基本内容的社会规范建设，充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、保障群众利益等方面的作用，通过自律、他律、互律使公民、法人和其他组织的行为符合社会共同行为准则。

④深化居民自治。深入贯彻居委会组织法、村委会组织法，积极适应新形势、顺应居民新期待，完善党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，拓宽居民参加社会治理的范围和途径，丰富居民参加社会治理的内容和形式，让居民能够依法办理自己的事情，发挥居民在基层社会治理中的主体作用，促进政府治理与居民自治良性互动。

（四）我国社会治理进程中的社会组织发展综述

国内对社会组织的理解，一种有代表性的观点是：在政府和各类不同经济主体之外的那个层面，就是人们常说的社会组织。这一界定接近于国外所称的“非政府组织”（NGO:Non-Governmental Organization）、“非营利组织”（NPO:Non-Profitable Organization）、“第三部门”和“第三域”（Third Sector）、“非政府公共部门”（Non-Governmental Public Sector）、“志愿部门”（ Voluntary Sector）、“利他的部门”（Altruistic Sector）等。泛指由相同利益需求主体自发成立的，具有非营利性、非政府性、自治性和社会性等特征的各种公民组织，其资金来源包括政府资助、企业（或个人）捐赠和服务收费。

2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次提出并系统论述了“社会组织”的概念，自此“社会组织”概念逐渐取代上述常用的“非政府组织”“非营利组织”“第三部门”等不同称谓，初步实现了中国化，成为中国特殊制度环境中的概念。在我国，社会组织一般是指在民政部门依法登记设立并在经济和社会活动中发挥服务、沟通、协调、监督、维权、自律等作用的社会团体、基金会和民办非企业单位。它们是社会建设的重要主体，既是承接政府转移职能、提供公共服务、创新社会管理的主体，也是满足社会公众多元化、个性化需求的关键行动者。

有学者指出我国社会组织与政府之间的关系与西方国家不同。在西方国家，它们之间既存在合作关系，也存在对抗关系。而在我国，它们是在利益一致基础上紧密结合在一起的，之间存在的是一种协助、合作关系。明确中国特色社会主义理论对这类组织基本属性、主要特征的科学认识，提出政府需要大力培育、发展各类社会组织，尤其需要加快政府职能转变是推动“两新”组织发展的根本措施。但当前一些人依然存在轻视、不信任甚至是恐惧社会组织发展的错误观念，同时，我国社会组织发展也还面临着法律环境缺失、注册困难、资金不足、人才匮乏、参与缺位以及自身建设缺乏规范等问题。例如，社会组织登记制度不完善，对一些社会组织的登记门槛还比较高，导致规模小或资金少的社会组织比如社区民间组织、学生社团、网上社团、业主委员会等难以登记。

王名、丁晶晶在《社会组织参与社会管理创新的基本经验》一文中认为问题突出表现在：管理体制严重滞后，政策支持力度不够，监督管理手段缺失，社会组织发育不良，社会组织公信力不高，社会组织作用不大。针对边疆民族地区社会组织，有的学者指出，它们的发展情况如同我国社会组织的总体发展情况一样，但具体来看，它们又有自身的一些突出问题：数量少，分布不合理；独立性不强；内部管理薄弱，缺乏专业人才，从业人员流动性较高；党组织覆盖率低，党建工作基础薄弱；活动经费不足，作用发挥不够充分；等等。而政府对社会组织的管理形成了一种“多元化管理策略”的“分类控制”。2007年，康晓光等人在此基础上进一步精细化，提出“行政吸纳社会”的分析模式，按照结构、行为、功能三个指标将当前中国的民间组织归纳为15种类型，将政府的控制策略归纳为准政府、事业单位、双重管理、归口管理、代管、放任、禁止7种多元化分类控制模式，而政府的发展策略则包括延续、新建、收编、合并、无支持5种。最近，有学者指出，虽然改革开放以来，我国在政府与社会组织关系构建方面是朝着平等合作、良性互动的方向发展，但不可否认的是，在实践中也仍然存在一些问题：税收优惠政策难以落实、政社不分与多头领导、政府职能转移界限不清及选择性职能转移等。

当前，我国正在努力通过制度变革与治理改革，创造有利于社会参与的机会，有意识地培育社会力量，激发社会活力，允许并引导社会力量发挥更大作用。党的十六届六中全会提出要“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”，要增强各类社会组织的“服务社会功能”。党的十八大报告明确提出，现代社会组织体制是社会主义社会管理体系的一个组成部分，第一次鲜明地、充分地肯定了现代社会组织在社会管理中的重大作用。党的十八大及十八届二中、三中全会明确要求，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，改革社会组织管理制度，激发社会组织活力，社会组织的改革发展已经上升为党和国家的重大发展战略。

社会组织是社会治理的重要主体和依托。马庆钰在《“十三五”时期我国社会组织发展思路》一文中提出要：立足于国家治理现代化来发展社会组织，立足于建立现代社会组织体制来发展社会组织，立足于激发社会组织活力来发展社会组织。进而提出社会组织健康发展的原则：第一，坚持深化改革，政社分开；第二，坚持依法自治，规范运作；第三，坚持公平政策，开放竞争；第四，坚持统筹谋划，尊重规律；第五，坚持因地制宜，创新借鉴；第六，坚持各方联动，协同推进。

三 云南省社会组织发展基本情况分析

（一）云南省社会组织统计分析

1．云南省社会组织总数统计分析

改革开放以来，云南省社会组织快速发展，社会组织总数2010年为12618个、2011年为13518个、2012年为15295个、2013年为16954个，至2014年达到19959个，比2013年增长17.72%；省级新登记社会组织139个，比2013年增长18%，直接登记社会组织107个，占新登记总数的90.68%。

2014年底，云南省社会组织总数占全国社会组织总数606048个的3.17%。其中社会团体数为12987个，占全国社会团体数309736个的4.19%；民办非企业单位数为6145个，占全国民办非企业单位数292195个的2.1%；基金会数为75个，占全国基金会数4117个的1.82%（见表1）。表1中数据反映出经济欠发达的云南省社会组织总数占全国总数的比例不高，社会组织分布非常不均匀，而且目前每万人拥有的社会组织数量只有4.4个，远远低于大多数国家的万人社会组织拥有数。

从表1中我们还可以看出，2014年底，在云南省社会组织总数中，省本级有1265个，占社会组织总数的6.59%，其余主要分布在8个州市。其中，昆明市的社会组织数为4113个，占全省社会组织总数的21.41%；社会团体数为1644个，占全省社会团体数的12.66%；民办非企业单位数为2468个，占全省民办非企业单位数的40.14%。昆明市社会组织数量、社会团体数量、民办非企业单位数量均是云南省各州市中最高的，这与昆明市的经济发展水平较高有关。另外，昆明市作为省会城市，与全国一线二线城市的联系更为紧密，在信息交流和技术共享上，相比云南省其他的州市来说，昆明市有更大的机会和更好的条件。

除此之外，截至2014年底，社会组织数量较多且比例在5%以上的还有曲靖市（9.84%）、玉溪市（5.11%）、昭通市（6.10%）、楚雄州（6.10%）、红河州（7.29%）、大理州（9.99%）。由此可见，云南省社会组织初步形成了层次不同、区域有别的发展格局。

2．云南省社会组织活动领域分类统计分析

2006年底，民政部提出了中国社会组织新的分类体系，并将其用于三类社会组织的年度检查工作。这套分类体系将社会团体、民办非企业单位和基金会划分为14个类别：科学研究、生态环境、教育、卫生、社会服务、文化、体育、法律、工商服务、宗教、农业及农村发展、职业及从业者组织、国际及涉外组织以及其他。具体分类标准及指标解释见表2。

按照表2中的这套分类体系，本文对云南省社会组织分布领域进行了研究。在数量增长的同时，云南省社会组织的服务能力也不断增强，影响力不断增强，在社会治理中发挥了积极作用。业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、环保、公益、慈善等社会生活的方方面面，广泛分布于全省城乡各个领域、各个行业。

（1）社会团体

截至2014年底，云南省社会团体数为12987个，占全省社会组织总数的67.62%。从14类社会团体的统计数据可以发现，2014年底，占云南省社会团体总数比重较高的社会团体类型（见表3）主要有：农业及农村发展类（29.18%）、其他类（16.89%）、社会服务类（10.83%）、文化类（9.80%）、工商服务类（8.49%）、职业及从业者组织类（5.10%）。

在社会团体分类中，农业及农村发展类的社会团体数量较多，影响较大。其中主要包括农村专业经济协会、农村扶贫互助组、农村用水协会以及农村社区社会组织。这与党和国家出台的一系列方针政策有紧密关系。例如，2002年，党的十六大报告提出“积极推进农业产业化经营，提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益”。2003年，民政部下发了《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》；云南省制定了《云南省农村专业经济协会章程示范文本》。2008年，云南省民政厅下发了《关于促进社区社会组织建设与管理指导意见》，对社区社会组织实行登记和备案的双重管理模式。社会服务类社会团体中从事减灾、老龄、残疾人服务及社会事务的也很多，正发挥着日益重要的积极作用。

目前，云南省全省共登记农村专业经济协会3171个。在农村，普遍形成了“农户+协会”“农户+合作社+协会”“农户 +企业+合作社+协会”等生产经营模式。农村专业经济协会在整合土地资源，促进农业产业化、规模化，提高农业科技水平、改良品种，建立农业标准园、示范园，形成云南省高原特色农业、绿色生态产业等方面发挥了重要作用。农村扶贫互助社从2012年的399个增长到2014年的1070个，为云南省精准扶贫、创新扶贫模式做出了重要贡献。在城乡社区登记或备案的7464个社区社会组织（登记4520个、备案2944个）积极开展健康向上的娱乐、文化、体育等活动，推动了社区精神文明建设，弘扬了社会主义核心价值观。

文化类社会团体主要包括从事文学、艺术、娱乐、收藏、新闻、媒体、出版等方面的“协会”、“联合会”或“促进会”。这类社会团体在社会团体整体中的比重也较高，这主要与国家提出的大力培育文化产业，特别是国家针对创意文化产业和动漫产业出台了相关引导政策有关，也与云南省提出建立文化大省、文化强省的战略是密不可分的。工商服务类社会团体数量占社会团体总量的8.49%，它主要包括行业协会（商会）和异地商会，会员主体为从事相同性质经济活动的单位、同业人员，或同地域的经济组织。近年来，云南省紧紧围绕经济社会跨越式发展战略，重点培育发展与云南省经济发展密切相关的行业协会、商会，促进企业产业转型升级、淘汰落后产能，为“大众创业、万众创新”提供服务平台。同时，由于异地商会有异化为同乡会、老乡会的可能，民政部对成立异地商会有一定限制。近几年，因招商引资的需要，有的州市盲目发展异地商会，需引起关注。

从14类社会团体的统计数据还发现，生态环境类社会团体的数量在社会团体总量中所占的比例不高，只有1.67%。这与云南省“动植物王国”的称号是不相符的，也与云南省生物多样性的环境保护和环境治理面临的艰巨任务有差距。2014年，新修订的《中华人民共和国环境保护法》，将依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织作为环境公益诉讼的主体；最高人民法院、民政部、环境保护部联合下发了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，明确了社会组织实施环境民事公益诉讼制度的有关事项。但从事动物、植物保护，环境保护以及环境治理的“协会”或“联合会”的数量在社会团体总数中所占的比例没有太大变化。

值得一提的是，科学研究类社会团体在全省社会团体总量中的占比（3.10%）也不高。这类社会团体大多没有工作经费，只有原来业务主管单位科协和社科联有少量的经费补助，开展的活动较少。由于该类社会团体的培育发展环境不能依靠市场经济的规律决定，即使现在实行直接登记，其增长数量有限且质量也有待提高，政府应给予更多的扶持。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，提出“由民政部会同有关部门研究制定规范和引导社会力量兴办智库的若干意见，确保社会智库遵守国家宪法法律法规，沿着正确方向健康发展。进一步规范咨询服务市场，完善社会智库产品供给机制”。如果该类社会团体的作用发挥得好，民间智库的作用就可以得到充分发挥。

综上分析，云南省许多社会团体植根基层，活跃于城乡社区，为广大群众理性有序表达诉求和自我管理、自我服务提供载体，在促进社会既充满活力又和谐稳定方面，发挥了“调节器”“减压阀”的作用，促进了社会自治。行业协会、商会开展行业自律，协调企业之间及企业与政府之间的、企业与社会之间的关系，在依靠市场手段难以调节、依靠行政力量效果不佳或政府无暇应对的工作方面，发挥了独特作用，维护了市场经济秩序。社会团体是政府转移职能的重要承接者，在云南省省政府、市（州）政府、县政府下放的多项行政审批事项中，有相当一部分被转移给社会团体承接，从而促进了行政体制改革的深化。

（2）民办非企业单位

民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织。它具有民间性、社会性、公益性和非营利性等特性。截至2014年底，云南省民办非企业单位有6145个，占云南省社会组织总数的31.99%。从14类民办非企业单位的统计数据可以发现，教育类民办非企业单位数为4710个，占云南省民办非企业单位总数的76.65%，所占比例是最高的。这与国家近年来大力支持教育制度改革、支持民办教育发展的政策有关。

例如，2012年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号）提出“在公办学校不能满足需要的情况下，可采取政府购买服务等方式保障进城务工人员随迁子女在依法举办的民办学校接受义务教育”，将政府购买社会组织服务运用于教育领域；2014年，国务院下发的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）提出：“引导支持社会力量兴办职业教育。创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育；探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。引导社会力量参与教学过程，共同开发课程和教材等教育资源。社会力量举办的职业院校与公办职业院校具有同等法律地位，依法享受相关教育、财税、土地、金融等政策。健全政府补贴、购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量参与职业教育办学、管理和评价。”

卫生类民办非企业单位数量仅次于教育类，有392个，占民办非企业单位总数的6.38%。与教育类民办非企业单位情况相似，近年来，为保障民生，重点解决“看病难、看病贵”等社会问题，国家先后出台了多项相关政策，如2009年3月的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》、2014年5月的《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2014年重点工作任务的通知》（国办发〔2014〕24号）、2015年4月的《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》（国办发〔2015〕33号）等，特别是2015年6月下发的《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》（国办发〔2015〕45号），针对现实与多元办医格局目标之间的距离，从破解一些体制机制障碍和政策束缚的角度提出了具体政策措施，以加快推进社会办医疗机构成规模、上水平发展，不断满足人民群众多样化、多层次医疗卫生服务需求，为经济社会转型发展注入新的动力。

体育类民办非企业单位数为268个，占民办非企业单位总数的4.36%。2014年10月，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）提出：“鼓励社会力量参与。进一步优化市场环境，完善政策措施，加快人才、资本等要素流动，优化场馆等资源配置，提升体育产业对社会资本吸引力。培育发展多形式、多层次体育协会和中介组织。加快体育产业行业协会建设，充分发挥行业协会作用，引导体育用品、体育服务、场馆建筑等行业发展”“鼓励社会资本进入体育产业领域，建设体育设施，开发体育产品，提供体育服务”。随着相关鼓励支持体育产业发展的配套政策的出台，体育类民办非企业单位在今后将有大幅增长。

社会服务类民办非企业单位数量为243个，占民办非企业单位总数的3.95%。作为解决民生问题的重要途径，社会服务类民办非企业单位是近年来云南省各级政府大力鼓励和支持的民办非企业单位类别之一，并投入了大量的资源。2012年以来，民政部、国家发改委、财政部、共青团中央、中国残联等部门先后出台了《民政部关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务的指导意见》《民政部关于加强和创新慈善超市建设的意见》《关于加强青少年事务社会工作专业人才队伍建设的意见》《关于做好政府购买养老服务工作的通知》《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》《中国残疾人联合会 民政部关于促进助残社会组织发展的指导意见》等，云南省省级相关部门也出台了落实意见，但在政策落实、资金投入方面还需继续努力。

文化类民办非企业单位数为178个，占民办非企业单位总数的2.90%，数量较小。2015年，《国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》（国办发〔2015〕37号）将公益性文化体育产品的创作与传播，公益性文化体育活动的组织与承办，中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示，公共文化体育设施的运营和管理，民办文化体育机构提供的免费或低收费服务作为政府向社会力量购买公共文化服务的主要内容，提出“培育市场主体，丰富服务供给”，推进政府向社会力量购买公共文化服务与培育社会化公共文化服务力量相结合，规范和引导社会组织健康发展，逐步构建多层次、多方式的公共文化服务供给体系。

科学研究类民办非企业单位数为175个，占民办非企业单位总数的2.85%。科学研究类社会组织可通过科研攻关、新产品研发、技术创新、高新技术成果（专利）转让、科技项目实施、技术咨询、技术服务等方式，加快提升云南省的科技自主创新能力和产品研发能力。

生态环境类民办非企业单位在民办非企业单位总量中所占的比重非常低，数量仅为4个。云南省拥有得天独厚的地理优势，有“动植物王国”的美称，但是其生态环境类民办非企业单位数量并不多。由于云南省农村社区建设处于起步阶段，农业及农村发展类民办非企业单位也较少，2014年底全省仅有5个。

综上分析，民办非企业单位为云南省提供了多样化公共服务。各类民办教育、医疗、养老、文体、科技等领域的社会服务机构丰富了公共服务的内容，对满足人民群众日益增长的多样化公共服务需求起到了重要作用。

（3）基金会

公益慈善事业被称为“第三次分配”，对缩小财富差距、保障弱者权益、促进公平正义具有积极作用。各类基金会发展公益慈善事业，凝聚数万名志愿者，在减贫济困、救灾防灾、助学助医、环境保护等方面发挥了重要作用。2004年的《基金会管理条例》出台后，国家加大了对慈善事业类社会组织的培育力度，2012年国家宗教事务局、中共中央统战部、国家发展和改革委员会、民政部、财政部、国家税务总局联合印发的《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》、2014年国务院印发的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》、2015年民政部和国资委联合下发的《关于支持中央企业积极投身公益慈善事业的意见》，以及2016年公布的《中华人民共和国慈善法》，鼓励基金会在慈善事业中发挥作用。《中共云南省委 云南省人民政府关于加快民营经济发展的决定》（云发〔2012〕12号）则把公益慈善性社会组织作为重点培育的社会组织，将其登记管理权限下放到县级，降低其注册资金要求，在县级民政部门申请成立非公募基金会的，原始注册资金要求降低到100万元，根据公开、平等、竞争的原则，鼓励基金会降低运行成本，基金会工作人员工资福利和行政办公支出占当年总支出的比例，按照不同基金规模及实际支出确定，并向社会公示。2015年，《云南省人民政府关于促进慈善事业健康发展的实施意见》（云政发〔2015〕88号）出台，为慈善组织营造了良好的发展环境。

截至2014年底，云南省基金会有75家，占云南省社会组织总数的3.90%。云南省的基金会在省厅成立的有68家，昆明有1家，曲靖有1家，昭通有3家，楚雄有2家。基金会主要分布在省一级，在州、市成立的较少，主要分布在中部和中东部地区。从14类基金会的统计数据看，基金会主要为教育和社会服务类。至今，云南省仍没有科学研究类、体育类、工商服务类、宗教类、农业及农村发展类、职业及从业者组织类基金会。截至2014年底，生态环境类基金会有6家，教育类基金会有20家，卫生类基金会有4家，社会服务类基金会有28家，文化类基金会有5家，法律类和国际及涉外组织类基金会分别有1家。

作为2015年“全国先进社会组织”的申报者，云南省青少年发展基金会通过公益徒步等方式累计筹款超过8亿元人民币，援建希望小学1800多所，资助家庭困难学生15万余名，培训乡村教师38000余人，配置希望厨房、希望图书室、快乐音乐教室、希望电脑教室等500余个，为旱灾区建设希望水窖28000余座，帮助3000余名经济困难农村青年立足乡土脱贫致富，提供了3000余万元医疗资助，使1212名家庭经济困难先天性心脏病患儿重获健康，为近百名白血病、重度烧伤、罕见病等重症青少年儿童提供了及时帮助。

（二）云南省社会组织发展取得新进展

2012年11月召开的党的十八大提出了“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的目标；2013年3月5～17日召开的第十二届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，提出：“改革社会组织管理制度。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。探索一业多会，引入竞争机制。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。”2013年11月召开的党的十八届三中全会进一步提出，创新社会治理体制，激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；简政放权，加快政府职能转移，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担；切实实现行业协会商会与行政机关脱钩；建立政府向社会组织购买公共服务制度。2014年10月召开的党的十八届四中全会提出，加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展；发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用，建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。

在此背景下，云南省省委、省政府高度重视、高位推动社会组织建设，全力加快推进云南省社会组织登记管理体制改革、完善社会组织培育扶持政策、优化社会组织发展环境，引导成立与云南省经济社会发展密切相关的社会组织，社会组织数量快速增长、质量稳步提升，在经济社会发展中的作用日益凸显，成为推动云南省经济社会发展、促进云南省社会和谐稳定的一支重要力量。

1．政府社会治理职能取得新突破

2013年8月23日，云南省省委、省政府下发《关于大力培育发展社会组织加快推进现代社会组织体制建设的意见》（云发〔2013〕12号），针对社会组织提出采取扩大直接登记范围、简政放权、加快政府职能转移、建立财税培育扶持机制、加强监管等措施，并提出政府逐步退出公益慈善募捐市场，除发生重大灾害外，不再参与社会募捐等，这一举措被民政部评为“2013年全国社会组织十件大事”之一。同年9月13日，云南省省政府办公厅印发了《云南省县级以上政府向社会组织购买服务暂行办法》，对政府向社会组织购买服务的基本原则、主体、对象、内容、程序与监督管理等进行了规定。同年12月，云南省出台《云南省社会组织登记办法》，对社会组织直接登记的范围、成立登记的条件以及民政部门的管理监督职责、行业主管部门的行业指导职责等内容进行了明确。

引导社会组织健全以章程为核心的独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构。为指导社会组织按照现代社会组织体制要求完善法人治理结构，2014年云南省民政厅制定下发了《云南省社会团体换届指引》，规范了社会团体换届工作。目前，云南省正在草拟《云南省社会团体内部管理制度示范文本》《云南省基金会换届指引》《云南省民办非企业单位换届指引》和《云南省社会组织行为规范和活动准则》等文件，对社会组织换届、年会、重大学术活动等实行事前报备和规范管理，并进行现场指导和监督。以进一步规范社会组织活动和行为，引导社会组织建立完善以章程为核心的法人治理结构，强化社会组织自律和能力建设，加大指导服务力度，加强社会组织内部民主机制建设。

2015年1月，《云南省人民政府办公厅关于实施云南省人民政府职能转变方案任务分工通知》明确提出：“充分发挥行业协会、中介机构等社会组织在承担部分行业管理和协调职能、社会事务管理和服务职能及技术服务等方面的作用”，进一步加快政府职能转移的步伐。

2．创新社会组织管理体制

①改革登记制度。2012年9月28日，云南省第十一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过了《云南省行业协会条例》，这是继广东之后出台的第二部取消双重管理体制、由民政部门直接登记、将业务主管改为业务指导的地方性法规。此条例自2012年12月1日起施行。还取消了对“一业一会”的限制，允许行业协会在名称前冠以字号，相同或相似的行业和领域可以按照产品类型、经营方式、经营环节及服务类型成立多个协会，引入竞争机制，优胜劣汰。紧随其后下发了《云南省民政厅关于取消社会团体设立分支（代表）机构审批的通知》，下放基金会、异地商会登记权限，由县级以上民政部门直接登记。2014年8月，云南省民政厅与建设银行云南省分行联合下发了《关于简化社会组织成立验资程序的通知》，取消了提交成立验资报告的环节，简化了社会组织验资程序，降低了社会组织设立成本。

②强化监督管理。一是规范年检。2013年4月，云南省民政厅出台了《云南省社会组织年度检查暂行办法》（云民〔2013〕31号），完善了年度检查内容和标准，规范了年检程序，提出开展上门年检服务，使社会组织参检率、合格率逐年提高。2014年，云南省全省应参加年度检查的社会组织有15958个，实际参检15076个，参检率为94.5%，合格14701个，合格率为97.5%；省级应参检的社会组织有1043个，实际参检983个，参检率为94%，合格942个，合格率为95.8%。二是加大信息公开力度。将社会组织的年检结论分批在“云南民政”网上公告，2014年进一步加大信息公开力度，将基金会、行业协会、公益慈善类社会团体和民办非企业单位中的学校、医院等共261个社会组织的年度工作报告和财务报告在“云南民政”网上公开，使之主动接受社会监督，公开比例达到1/3。三是开展财务审计抽查。2014年按照3%的比例抽取了24个省级社会组织进行财务审计抽查，加强了社会组织财务管理监督工作，创新了社会组织监管方式，提升了社会组织的公信力和诚信建设水平。四是加强执法监察。对非法组织、社会组织违法行为和长期不能正常开展活动以及两年以上未参加年检的社会组织依法查处，自2010年以来云南省全省开展执法监察400余次，所有处罚实现了无行政诉讼和无行政复议，净化了社会组织发展环境，促进了社会组织健康发展。

3．明确社会组织培育发展重点

2013年2月召开的党的十八届二中全会要求，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体，以更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。2014年2月1日起，根据省政府办公厅下发的《关于建立云南省培育发展社会组织工作联席会议制度的通知》，云南省建立了省委组织部、省委宣传部、省民政厅等26个相关职能部门组成的联席会议制度；2014年10月17日，云南省民政厅、共青团省委联合召开云南省青年社会组织工作推进会，同时于西南林业大学设立云南省社会组织孵化培育基地。昆明市盘龙、西山、官渡三地加大资金投入，建立了区级社会组织培育孵化基地。另外，曲靖、玉溪、保山、普洱、大理、楚雄、丽江等州市党委、政府建立了培育发展社会组织工作联席会议制度，以及制定了政府向社会组织购买服务实施细则、购买服务指导目录、具备承接政府职能转移和购买服务资质认定管理办法、公益捐赠税前扣除资格认定准则等，形成了全省大力培育发展社会组织、加快推进现代社会组织体制建设的良好氛围。

4．创新社会组织参与救灾等重大社会活动机制

2014年8月3日，昭通市鲁甸县发生6.5级地震，随后社会力量以各种途径积极参与灾后救援工作。为更好地引导社会组织依法、有序、高效地参与抗震救灾工作，云南省依托云南第三方社会组织评估服务中心建立了“云南社会组织救援服务平台”，先后启动了鲁甸地震、景谷地震、沧源地震和尼泊尔地震应急救援的服务工作。目前，云南省社会组织救援服务平台已形成一项常态化工作机制，并被写入《云南省民政厅救灾应急工作规程》。共青团云南省委鼓励青年社会组织积极参与助残“阳光行动”、关爱农民工子女、大型赛会、应急救援等的志愿服务工作。2014年，各类青年社会组织在“3·01”暴恐事件、第十六届中国科协年会和第2届中国—南亚博览会暨第22届昆交会、鲁甸“8·03”地震抗震救灾等的志愿服务工作中发挥了重要的作用。云南省省委、省政府举办的“云南鲁甸地震抗震救灾先进集体和先进个人”评选表彰活动，首次将社会组织纳入表彰范围，极大地激发了社会组织参与救灾等重大社会活动的热情。

5．深化社会组织评估工作

自2013年以来，云南省社会组织评估工作，一直稳步推进。云南省出台《云南省社会组织评估管理办法》，组建“云南省社会组织评估专家人才库”，积极开展社会组织分类综合评估，采取独立第三方方式进行，通过严格的政府采购程序委托云南第三方社会组织评估服务中心具体负责评估委员会的日常工作和评估的组织实施工作。目前，云南省全省除省本级外，16个州市仅昆明、曲靖、玉溪开展了社会组织评估工作，县级尚未开展社会组织评估工作。截至2015年12月30日，云南省全省共评估了355个社会组织，其中省本级203个、州市级152个。

6．探索政府购买社会组织服务

2013年9月13日，云南省省政府办公厅印发了《云南省县级以上政府向社会组织购买服务暂行办法》，对政府向社会组织购买服务的基本原则、主体、对象、内容、程序与监督管理等进行了规定。随后，省财政厅、省委编办、省发改委、省民政厅、省监察厅、省审计厅及时研究制定了《2013年省级政府购买社会组织服务目录（第一批）》，由省级财政安排财政资金用于购买社会组织服务。

一是中央财政支持项目推动云南省加快向社会组织购买服务的步伐。2012～2015年，云南省共获批中央财政项目83个，总支持资金为2509万元，立项数和资金量均居全国前列。中央财政支持项目的实施，为云南省政府购买社会组织服务从申报到监管做了有益探索，加快了政府购买服务工作和扶持培育社会组织工作的步伐，也带动了一系列政策的出台与实施。二是利用省级福彩公益金开展购买社会组织服务工作试点。自2009年以来，省民政厅共安排省级福彩公益金4490万元，购买了61个社会组织的81个项目；2015年起将省级福彩公益金配套中央财政项目列入财政预算。福彩公益金购买社会组织服务的实践有利于探索建立政府购买社会组织服务制度，充分激发了社会组织活力，发挥了社会组织参与社会治理的积极作用。三是出台《云南省县级以上政府向社会组织购买服务暂行办法》，连续3年安排政府购买资金和项目。2013年省级财政安排2246万元、2014年安排3111万元、2015年安排12204万元，3年共安排17561万元财政资金用于133个政府购买社会组织服务项目，涉及公共教育、医疗卫生、环境资源、交通运输、住房保障、社会福利等领域。

四 当前云南省社会组织发展存在的主要问题

近年来，云南省社会组织发展成效明显，在经济社会诸多领域发挥着积极作用，已成为云南省经济社会发展不可或缺的力量。但是，《关于大力培育发展社会组织 加快推进现代社会组织体制建设的意见》指出：由于思想认识不到位、法规政策不健全、管理体制不完善、扶持力度不够、监管力量薄弱，社会组织还存在数量少、规模小、政社不分、作用不明显等问题。本文结合云南省社会组织发展实际，以史密斯的政策执行过程理论为视角，具体分析云南省社会组织发展存在的主要问题。

美国学者史密斯（T.B.Smith）于1973年在其《政策执行过程》一文中，首次提出了一个分析政策执行因素及其生态关系的理论模型，因而该理论模型又称为“史密斯模型”。史密斯认为，政策执行所涉及的因素很多，但有如下四个主要变量：政策本身的因素：理想化的政策是合法、合理、可行，并且在不考虑其他干扰因素的情况下可以完美地达到目的的政策方案，包括政策的形式、制约性、实施范围、社会形象等；

执行机构的因素：是指具体负责将政策落实到位，实现政策目标的机关和人员；

政策对象（目标群体）的因素：指政策执行中行为和利益受到调整的个人或群体，确定政策对象必须充分考虑它们的组织和制度化程度，接受领导的情形等；

政策环境的因素：政策在执行过程中必然要受到来自政治的、经济的、文化的、历史的各种外部因素及其各种因素综合作用的影响，这些因素和特点就是政策环境。

图1描述了在政策执行过程中这四个主要变量及其相互关联对政策执行效果的影响。

史密斯的政策执行模型，不仅强调了执行中理想化的政策，而且强调了执行机构、目标群体和政策环境的影响。事实上，这四个因素是互动的，均应予以重视。因此，有人认为史密斯政策执行模型最大的贡献，就在于提出了上述相关因素之间的互动关系。

在社会治理视野下，史密斯所提出的理想化政策、执行机构、目标群体、政策环境四者，是云南省社会组织发展所牵涉的重大因素。社会组织的发展过程，就是使这四者从互动的紧张状态走向协调和平缓状态的过程。下面就基于“史密斯模型”着重分析云南省社会组织发展中存在的主要问题。

（一）社会组织发展政策本身方面的问题

1．法律法规不健全

法律法规是社会组织的行为准绳和法律保障，可以说没有法律法规的完善就没有社会组织正常开展活动的环境保障。在我国，党和国家对社会组织发展非常重视，从法律和政策层面为社会组织发展开辟了新的道路。但是，还存在一些亟待解决的问题，现行的由国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》中有些规定过于笼统、操作性不强，有些规定已不适应新形势需要，有些规定存有空白点急需填补，有些规定与现实需要情形存在冲突。

例如《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定民办非企业单位不得设立分支机构，而现实中有些民办非企业单位在形成服务品牌后，在一定区域内有拓展服务的需求和必要，但若以分支机构的形式活动按现行规定是违法的，若再次进行新服务点登记则会造成行政和运行成本的浪费；又如三个条例均对机构住所地址要求过细，细化到具体点位，当机构在一定行政区域内住所有所变动时，按现行规定是要求它进行变更登记的，从实际情况看这种过细的要求是不必要的，应做出调整。

同时，由于法律规范的不健全，社会组织准入“门槛”高，“双重管理”作用发挥不充分，“双重管理”中的管理缺位或实质难到位现象还比较突出，资金扶持和税收优惠等制度落实困难，社会组织内部管理不规范以及竞争、奖惩和退出等机制不健全问题普遍存在，这些问题阻碍了社会组织的健康发展。

现有的法律法规对社会组织的发展还没有明文规定的要求和政策指导，也没有清晰界定社会组织与政府行政部门之间的义务和责任，导致社会组织在发展过程中随意性较大。

2．扶持力度不够

一是政府职能转移界限不清。虽然《云南省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（云政办发〔2015〕62号）已经出台，但它只是对政府职能转移与社会组织购买服务做了原则性的规定，而没有设定具体的依据与标准，从而导致一些政府部门并没有厘清哪些职能应由政府履行，哪些职能应交由社会组织履行，哪些职能应由政府与社会组织共同履行。大多数地方政府还没有编制政府购买社会组织服务名录，没有将购买服务经费纳入财政预算，致使一些有能力、愿承接政府转移职能的社会组织发展空间受限。一些地方甚至出现只要求社会组织提供服务，却不给予适当报酬的现象，挫伤了社会组织的服务热情。例如，在参评星级的行业协会商会中，对于承担政府转移职能，经验丰富者并不多，究其原因，是政府部门向行业协会商会购买服务缺乏可依据的规范，一些部门向行业协会商会布置任务、索要信息过于随意，未能充分尊重它们的劳动成果和知识产权，客观上也就影响了行业协会商会作用的发挥。

二是资金投入不足。资金扶持是政府扶持培育社会组织的重要手段，西方国家社会组织的资金30%以上来自政府。目前，云南省各级财政均未设立社会组织专项发展资金。因此，云南省社会组织发展面临的现实而又紧迫的问题是资金和资源的匮乏，资金的不足导致社会组织发展速度较慢。

三是税收、用地、贷款、社会保险等方面的优惠政策有待完善。例如，虽然财政部与国家税务总局联合出台了《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》和《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》两个文件，但这两个文件并没有对非营利组织的范畴进行明确规定，因而非营利组织的认定迄今为止缺乏具体和可操作性标准，从而使得许多非营利组织并没得到税收优惠。再如，公益捐赠税前扣除资格只适用于公益性社团和基金会，而一些公益性民办非企业单位不具备认定资格，无法领取捐赠票据，从而限制了此类社会组织接受捐赠的机会。另外，非营利组织免税资格认定比例极低，有效期限较短，申请程序烦琐。税收优惠政策本是针对社会组织解决资金问题的一项扶持政策，然而，由于各种原因，税收优惠政策没有真正发挥应有的作用。现实中民办学校、民办非营利性医疗机构与公办学校、公办医疗机构在基础设施建设投入、福利待遇、职称评定等方面，政策待遇差别较大。

3．行政化倾向严重

受传统思维的影响，在许多地方，政社不分的现象仍然十分明显。云南省全省有约70%的社会团体是由党政部门主导成立的，不少社会组织主要负责人由党政部门任命，会员主要由同一系统公职人员组成，不具备社会组织自愿发起的特征。一些社会组织表面上虽非由党政部门主导组建的，但业务主管单位以前置审批、监督指导的名义对其人、财、物等事项进行全面而直接的干预，官方色彩浓厚，以行政权力为靠山，往往成为“二政府”或行政的附属。有的社会组织被业务主管单位当作离退休人员的“俱乐部”，离退休人员以过去的影响，挤占有限的社会资源，向有关部门和现任领导伸手要钱，有的还成为索取过去扶持过的企业老板回报的平台。这些社会组织不具备社会组织的社会性、自愿性、民主性、自治性等特征，难以独立自主发展。此外，为迎合社会组织发展需要，一些地方成立了各种领导协调机构，这些机构虽在某种程度上起到了积极作用，但也引起多头领导的问题。

（二）社会组织发展执行机构方面的问题

1．党委政府认识不到位

一些地方党委、政府及其工作部门，对新形势下加强社会组织建设的重大意义认识不到位，对政府职能和社会组织功能定位不准，对如何促进社会组织发展研究不够，有的习惯把主管的社会组织视为“二政府”似的行政单位，按行政方式进行管理，指令式、随意性地将本应属于自身承担的行政工作交付给社会组织，增加了社会组织的工作负担，或者对依法属于社会组织的内部事务过多干涉，严重干扰了社会组织的正常秩序和发展；有的对社会组织发展心存疑虑，因噎废食；有的长期忽视对社会组织的培育扶持和监督管理，未能有效履行法定职责；有的出于自身狭隘利益考量对社会组织“嫌贫爱富”，需要提供服务时推诿扯皮，有利益时争相插手；等等。

2．登记管理机关能力建设亟待加强

2014年，云南省社会组织总量位列西部省区第二，仅次于四川省。但是，全省共有44个专职社会组织登记管理人员编制，其中省级18个，州（市）、县（市、区）26个；16个州（市）中11个设立了民间组织管理科、配备有1～2名专职工作人员，玉溪市、普洱市、昭通市、怒江州、迪庆州5个州（市）民间组织管理科与社会事务科或基层政权科、区划地名科等合并，无专职工作人员；129个县（市、区）中仅2个区（昆明市五华区、盘龙区）各配备1名专职工作人员。州（市）级登记的2844个、县（市、区）一级登记的11688个（占总数的74.9%）社会组织长期处于无专职人员管理的状态，这与社会组织体制改革加强监管要求之间的矛盾极为突出。

而且，近年来，登记管理机关职能不断拓展，管理任务繁重。社会组织管理工作在过去的日常管理、年检、执法基础上增加了分类评估、党建、公益捐赠税前扣除、非营利组织免税资格申请、中央财政资助项目申报监管等多项职能，社会组织管理任务日益繁重。云南省各级民政部门未设立专门的社会组织执法机构，也无专职执法人员，执法监察任务难以主动有序开展，存在安全隐患和法律风险。

3．管理体制不完善，监管力量薄弱

管理体制的不完善必然导致内部结构的不健全和治理的不规范，而组织内外部监管力量的薄弱是管理体制不完善的重要原因之一。社会组织若缺少内外部监督，必然会为了自身利益为所欲为，其结构和管理方式的确定会以自身利益最大化为标准。例如，2014年各等级民办非企业单位在内部治理指标上的得分均值情况是：5A和4A级单位分别是327.0分和308.1分，而内部治理指标的满分分值是375分（见表4）。由此可见，这些组织在内部治理方面都有很大的提升空间。

云南省某慈善基金会系2011年9月依法成立的公募公益基金会，对形成弘扬中华民族扶贫济困优良传统的公益事业氛围起到了积极的作用。但该组织存在着管理制度不够完善，财务管理不规范，项目信息披露、项目规范性管理不足等问题，其内部治理得分和工作绩效得分分别是270分和212分，偏低，评估人员对该基金会的评价是希望该基金会认真落实好章程，不断加强规范化、制度化、科学化建设，严格按照国家及相关部门对于公募基金会的要求和规定加强内部治理，理顺健全工作制度和机制。

行业自律是参评行业协会商会普遍开展业务活动的必要条件，然而已制定的规定或规范在质量和执行效果上都有待提升。具体表现为：部分参评行业协会商会制定的规定或行规行约与国家法律法规以及相应的质量规范、服务标准衔接不够，内部有效性较差；有的行规行约中缺乏具体有效的处罚措施，操作性不强；个别行规行约没有经过会员（代表）大会审议，在制定程序上不具有合法性，会员认可度不高；也有部分参评行业协会商会的行规行约影响力较差，没有通过网络等媒体向社会公开，很难起到维护公平竞争市场秩序的作用。

（三）社会组织发展目标群体方面的问题

1．社会组织布局不尽合理

2014年，全省社会组织中，社会团体占68.9%，民办非企业单位占30.8%，基金会占0.3%。地区发展不平衡，从州市看，昆明市最多，有3709个；怒江州最少，有250个；从县级地区比较，最多的五华区有576个，最少的红河县只有20个。

具体来看，一是社会团体主要集中在传统领域和传统产业，并且很大部分是由原来挂靠在政府部门的行业协会演变过来的，而新兴产业、现代服务业、社会管理等领域的社会组织相对较少，分布不均。随着国家经济社会的发展、互联网时代的到来，新的经济业态层出不穷，人们的生产生活方式也发生了巨大的变化，新的经济分类和交叉学科、边缘学科的大量增加，社会团体难以跟上时代前进的步伐。二是民办非企业单位发展结构不均衡。主要体现在两个方面，首先，地区分布极不均衡。2011年，全省3805家民办非企业单位中，在昆明市登记注册的民办非企业单位占47.67%，约为其余15个州市的总和；民办非企业单位最多的五华区有507个，双江等7县仍然为零。其次，涉及领域广泛但发展不平衡。民办非企业单位中教育类居多，占59.2%；与城乡居民日常生活联系最为紧密的也是社会最需要发展的医疗卫生和社会服务类民办非企业单位只有303家，仅占6.4%；社会调查与研究、环境保护、心理咨询、社会工作等领域还是一片空白。三是基金会依然集中在教育、扶贫、灾害救济等领域，立足于社会发展和个人全面发展的基金会不多。

2．社会组织独立性不强

很多社会组织在发展过程中，与政府行政部门有着千丝万缕的联系。一方面，这样可以使社会组织从政府部门获得发展资金和资源，但另一方面，对行政部门的依赖，往往束缚和限制了社会组织自身的发展和壮大。在对云南省某学会的评估中，其基础条件、内部治理和社会评价方面扣分均较少，唯有工作绩效扣分相对较多，使得它综合排名居中。该学会能按章程依法行为，内部管理制度比较规范，同时比较注重学术交流和研究，其学术研究在行业内具有一定影响力，但同时存在过分依赖挂靠单位，财务制度不明确、固定资产不明确的问题，内部结构治理效果不佳、常务副理事数量过多。

目前，云南省基金会中公募基金会和非公募基金会各占一半，大多数公募基金会由政府主导成立，与政府关系密切，具有官办色彩。在体制管理上，它们是政府职能部门的延伸，具有不同程度的官方特征。业务主管单位将其视为下属的二级机构，把它作为安置人员的场所。而非公募基金会资金规模小，有影响的不多，有的基金会成立的目的不明确，甚至有的非公募基金会成立了很久，还认为自己是在民政部门登记的用于融资的工具，等同于金融市场的基金。例如，昆明市某基金会系2003年2月依法成立的公募基金会，以秉承发扬中华民族传统美德，倡导见义勇为，弘扬社会正气，营造平安、稳定、和谐的政治、治安和社会环境为宗旨，起到了为政府拾遗补阙的功能和作用，受到了各行各界及社会的赞誉和充分肯定。但是在发展过程中，由于在结构设置、资金来源和介绍宣传上与政府联系过为紧密，民间性、社会性和作为法人的独立性不够，无法实现正常的成长和发展。

3．社会组织能力较弱

从总体运作情况看，目前社会团体的市场化运作机制尚未确立，履行职能的能力低下，正常运作、维持运作和难以运作的社会团体大体各占1/3，有的社会团体或作为政府的附属机构，或作为老同志的“养老”场所，乃至“收费”招牌；有的治理结构不完善，不按章程办事，违规现象时有发生。协会、学会普遍存在人员年龄老化、兼职人员偏多、专业人才缺乏等问题，自我造血功能和服务功能不强，行业的凝聚力、向心力以及社会的影响力、公信力不强。

民办非企业单位发展质量不高、规模一般较小，平均每家民办非企业单位的从业人员数约为29.23人。财务状况也并不宽松，大多数处于勉强维持状态，抗风险能力较差，仅2010年，全省就有175家民办非企业单位撤销登记。同时，民办非企业单位自身建设仍需改进，还存在规章制度不完善、组织机构不健全、财务制度不完善、缺乏持续性的工作精神和服务意识、长期不开展活动、遵纪守法意识不强等问题。例如，大部分民办非企业单位还没有建立健全人员聘用制度，缺乏对专职人员的教育培训、资格评价和社会保障等机制，缺乏具有专业技能的工作人员。另外，资金来源匮乏，大部分民办非企业单位资金筹措渠道单一，资金短缺问题严重，难以获得政府的资金支持，主要依靠个人投资、少量的社会捐助和很低的服务收费维持发展。

专业化已经成为越来越多社会组织发展所面临的关键问题。然而目前，社会组织专职工作人员大部分为退休人员或刚毕业的大学生。退休人员将其作为发挥余热的地方，大学生则将其作为进入社会其他行业的跳板和临时过渡的工作场所。由于收入低、社会福利及保障难以落实，社会组织人员流动性大、专业化水平较低，极大地限制了社会组织自身的发展。2014年，平均每家基金会拥有专职人员2.79名；全省共拥有专业助理社会工作师和社会工作师职称的人员15人，专业化人才的“供求不平衡”显然已成为基金会快速发展的重大瓶颈。云南省基金会把募捐主要集中在企业，而忽视了个人和其他组织的捐赠，募捐范围局限导致筹集资金效果不好。

4．社会组织内部结构不完善，治理不规范

很多社会组织由于内部结构方面的不完善以及治理的不规范而总评价偏低。例如，云南省某科学学会基础条件方面（满分85分）得分85分、无扣分，内部治理方面（满分390分）得分348分、扣42分；云南省某管理学会基础条件方面（满分85分）得分70分、扣15分，内部治理方面（满分390分）得分303分、扣87分；云南省某研究会基础条件方面（满分85分）得分84分，扣1分，内部治理方面（满分390分）得分229分，扣161分。

民办非企业单位的评估指标主要涉及理事会、监督机构、办事机构、党组织等。从民办非企业单位的评估情况来看，问题主要集中在理事会方面，尤其是理事成员的来源。按照《民办非企业单位（法人）章程示范文本》的规定，理事会是民办非企业单位的决策机构，理事由举办者（包括出资者）、职工代表（由全体职工推举产生）及有关单位（或业务主和单位）推选产生。“职工代表担任理事情况”“与本单位无利益关系人士担任理事情况”反映了职工代表和有关单位推选理事的情况。然而，从2014年参评的民办非企业单位的评估得分看，有的无“职工代表担任理事情况”，无“与本单位无利益关系人士担任理事情况”，这些表明这些单位理事产生来源不符合有关规定。这种情形对它们获取支持、科学民主决策、激发自身活力具有负面影响。

参评行业协会商会都建立了以章程为核心的法人治理结构，按照规定召开会员代表大会、理事会、常务理事会，较好地建立了民主决策机制，大多数行业协会商会的重大事项决策采取投票的方式。然而在很多参评行业协会商会中，理事、常务理事的产生存在一些问题，如常务理事人数超过理事人数的1/3，不能够提供理事会或常务理事会会议纪要或在理事会上选举产生理事；部分参评行业协会商会的工作人员待遇仍然不能得到保障，不能按规定缴纳五险一金；部分参评行业协会商会在财务管理方面较为薄弱，分支（代表）机构的财务管理问题相对更多，如未配备具有资格的专职财务人员，执行《民间非营利组织会计制度》不规范，会计基础工作需要做扎实。

通过分析表5可发现，对于获评3A的社会组织而言，其内部治理、工作绩效是四类指标中的短板，5A等级的社会组织发展则较为均衡。此外，若将比较的对象从指标转换成等级评定的要求，可发现等级较低的社会组织的评估结果更多地依赖基础条件这一个基础性的指标，而在工作绩效和内部治理这两类发展性指标上的得分往往不能达到相应的等级标准。

5．社会组织思想认识不到位，发展方向不清晰

一些社会组织主动作为、赢得地位的进取精神不足，“等、靠、要”思想严重；有的对依法规范运作认识不足，忽视制度建设，规范差、水平低、能力弱；有的习惯了在主管部门的大树下乘凉，自主意识淡化、行政依附性强。

思想认识达不到一定高度，就很难对工作布局形成一定的统筹规划，社会组织管理者没有形成针对该组织的长期规划，组织的发展方向也就不清晰。只有准确把握组织内外部的优势和劣势，扬长避短，并把发展问题和发展方向提升到组织的战略高度上来，才能使社会组织日臻完善。例如，云南省某基金会是1992年依法成立的公募基金会，捐赠基金达4000余万元，为各项工作开展提供了较好的基础。但该基金会团队成员对公募基金的定位、使命、权利和资源可贵性等的认识不到位，只是为了办事而办事，整个组织缺乏一个清晰的长期发展规划。因此，对该组织的评价中，工作绩效得分和内部治理得分（见表6）分别是313分和308分，而总分则是768分（满分是1000分）。

部分参评行业协会商会服务内容单一，个别仍局限于组织展览会、信息交流、人才培训等基本工作，对引领会员开拓市场、维护行业利益或是处理贸易摩擦等问题关注不够，同时相应的能力也不具备。行业协会商会的组织宗旨本应是“服务会员、服务行业”，服务意识的提高要求各行业协会商会能够增强与会员企业的沟通，倾听它们的意见和建议，同时自身也应主动调查研究行业的环境、需求和发展方向，相关基础工作的扎实完成，是提高服务质量的关键步骤。

（四）社会组织发展政策环境方面的问题

1．社会认同度不高

云南省社会组织发展基础薄弱、发育程度不高，未得到社会各界应有的关注和支持。①许多群众对社会组织认识不全面，认为作为“非政府”的社会组织不如党委政府可靠，参与和支持热情不高。②近年来，媒体对公益组织的一些负面报道引起社会的持续关注，引发了社会公众对整个公益慈善事业公益性的质疑和批评，社会组织特别是从事公益慈善事业的基金会陷入空前的信任危机。有的群众受诸如“郭美美事件”等负面因素影响，对社会组织信任度不高、认同感不强，甚至持排斥态度。③有的群众对参与社会组织的方式、渠道了解不多，狭隘理解社会组织资源需求，公众参与效果不明显。

2．社会评价较低

社会组织未能充分利用自身的资源优势扩大业绩、造福社会，导致社会评价较低。例如，在2014年对各等级民办非企业单位的评估中，在社会评价指标上只有5A级单位获得满分85分，3A和4A级单位得分不足80分（具体情况见表7）。根据评估材料，参评的民办非企业单位在内部评价和外部评价方面均表现较好，但是在获得有关部门的表彰奖励方面表现欠佳，这可能与日常工作、宣传意识以及发展理念方面的偏差等有关。

民办非企业单位的服务对象主要是政府和社会，根据有关评估资料，参评民办非企业单位在服务政府和服务社会各项指标上的得分均较低，说明它们服务政府与社会的能力亟待提高。参评民办非企业单位在信息公开方面总体表现较好，能够自觉接受社会监督，不过，有些民办非企业单位在财务状况报告上的得分较低，有的民办非企业单位在年度工作报告上的得分较低。财务状况报告和年度工作报告是云南省民政厅要求民办非企业单位按照相关政策规定，在指定的网站或媒体上公布并接受社会查询和监督的重要内容。

3．筹资渠道不畅

云南省基金会把募捐主要指向企业，而忽视了个人和其他组织的捐赠，募捐范围局限导致筹集资金效果不好，基金会增值保值能力不强。云南省大部分基金会一直以来以银行储蓄、股票、债券、银行存款与债券的组合等方式管理自己资金，但效果不好，状况堪忧，普遍存在资金萎缩的现象。基金会难以保值增值，工作经费严重不足，难以吸引优秀人才。例如，云南省某保护基金会是2010年5月依法成立的公募基金会，原始资金为400万元，基金会资金总额为3930万元。2011～2012年捐赠收入为630万元，捐赠支出为250万元，开展了重点地区生物多样性保护基础资料库的建设工作；投入资金285万元，开展了云南电视台“地球之声大型公益晚会”“金沙江中游流域生态环境监测建设”等项目，为云南省生物多样性保护及生态文明建设做出了一定的贡献。但是该基金会在发展过程中由于未得到社会各界应有的重视和支持，收入和支出严重失衡，投资收益太低。

五 社会治理进程中云南省社会组织发展面临的挑战与要求

学者杨雪冬在他于2004年发表的《全球风险社会呼唤复合治理》一文中指出：“国家、市场和公民社会已经发展成为现代社会公共治理的基本机制”，任何单个治理机制都无法应对全球化时代的风险，因而必须谋求各个治理主体之间的合作互补，走复合治理之路。其核心思想体现在小政府善政、大市场自由化、公民社会良好运行以及政府、市场、公民社会三者和谐关系的实现四个方面。“治理”是党的十八届三中全会提出的具有里程碑意义的核心理念，其着力点是激发社会活力，出发点是促进社会参与，落脚点是改善和保障民生。对于社会治理这一新型治理模式，中央的顶层设计已经出来，这使云南省社会组织发展面临巨大的挑战与要求。

（一）对云南省各级政府角色定位的挑战与要求

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快政社分开，推进社会组织明确责权、依法自治、发挥作用。这一要求，意味着对于社会建设，政府不再一家独揽，包办一切，而是要调动社会各方积极性，共同参与，大家共同想方设法解决问题。在社会治理中，政府不再只是治理的主体，也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。这就要明确各级政府在社会治理视野下的角色定位。

首先，政府要做好公共服务的提供者。公共服务的提供者角色要求政府尽量减少对市场、对社会的不必要干预，把为社会组织的发展提供基础设施支持、为公共事业的发展和经济社会的发展创造发展条件、提供制度保障等作为自身角色定位的着眼点和着力点。其次，政府要做好多元主体的协调者。社会治理视野下的行政理念是一种淡化政府主导的多元治理理念。政府要通过放权于市场、放权于企业，更好地促进市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥自身作用。政府角色定位要将政府与社会组织的职能进行清晰划分，进一步完善政府与社会组织之间的互动关系，进而激发全社会的创造活力。同时，通过明确划分各级政府之间的关系和规范授权，缩短政府与社会之间的距离，为企业主体、公民主体的行政参与创造条件，促进公共服务的有效性和多样性。最后，政府要做好社会组织发展的引领者。社会组织的发展需要一个宽松、稳定、公平的“大众创业、万众创新”的政府治理环境。这就要求“通过全面深化改革，破除一切束缚创新的桎梏，让一切想创新能创新的人有机会、有舞台，让各类主体的创造潜能充分激发、释放出来，形成大众创业、万众创新的生动局面”。

（二）对云南省各级政府职能范围的挑战与要求

社会治理需要运用法治思维，依法界定政府的职能范围，并对政府行使权力进行有效约束，真正“将政府的权力关进制度的笼子”。党的十八届四中全会大力推进“依法治国”方略，通过法律制度设定政府的权限范围。以深化行政审批制度改革为核心进行合理分权，推进政企分开、政社分开、政资分开、政事分开。其中，以分权共治为导向推进政社分开，就是要还权于民，调整政府与社会之间的关系，完善社会这只“自治之手”，把政府不该管、管不了、管不好的职能转移给各种社会组织来承担，推进基层社会自治建设和充分培育社会组织。这就要求在各级政府职能界定上采用“负面清单”管理模式。“负面清单”管理模式是指“国务院以清单方式明确列出在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入”。这将倒逼政府管理边界的后移和职能方式的转换。如此，政府职能转移为社会组织留出了广阔的生存、发展空间。

党的十八大和十八届二中、三中、四中全会对全面深化改革、加快转变政府职能做出了部署，提出了要求。目前，从中央到地方，行政审批制度改革正在向前推进，各地正全面清理中央指定实施的行政审批事项，公布清单、锁定底数，2015年取消200项以上行政审批事项。全面清理和取消国务院部门非行政许可审批事项，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。继续取消和下放国务院部门行政审批事项，进一步提高简政放权的含金量。2015年底前完成了协会商会类社会组织与原有挂靠单位的真正脱钩。国家通过这些制度创新与制度建设，创造有利于社会发展的政策环境与制度空间。这一改革将为一批新的社会组织的诞生以及已有社会组织拓展新的活动空间营造宽松的行政环境。而“双重管理体制”的解体，为社会组织的成长与发育带来了新契机。为依法推进社会组织直接登记改革，民政部已完成《社会团体登记管理条例》的修订工作，并上报国务院通过；并且还出台了《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》的征求意见稿。

（三）对云南省各级政府行政方式的挑战与要求

随着以“互联网社会”为代表的行政生态环境的变化，社会治理迫切呼唤人性化、民主化、参与化的行政管理方式。因此，地方政府的行政方式要实现三个转变。首先，从管制型向服务型转变。要改变传统的政府管理方式以权力为中心的管理理念，强化为公众服务、为公益行政、为人民执政的思想意识和行为方式。其次，从单向型向交互型转变。要避免单一的行政命令模式，注重在政社关系平等互动的基础上发挥政府主导作用，充分保障社会组织参与行政管理的机会，形成政社之间协调沟通、交互影响的良性机制。再次，从强制型向合作型转变。传统的政府管理模式容易使政社关系陷入僵化或对立状态，而社会治理则要求政社之间认同公共利益最大化的原则底线，从政府管理导向政府、企业和公众利益的合作与共赢。因此，政府行政方式更加注重引导、协调和回应。

（四）对云南省社会组织服务能力的挑战与要求

治理强调公民对公共事务管理的有序参与，而这是有明确的宪法法律依据的。《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国政府信息公开条例》等多部法律都对公众参与公共事务做出了规定，这是制度层面对民主参与的回应。这说明，公众参与是人民主权的重要实现形式和民主政治的重要标志，也是社会主义民主得以实现的重要机制。社会治理中的公众参与是宪法规定的人民主权原则的必然延伸，彰显了人民作为主权享有者的地位，为加强公众参与社会治理奠定了更加坚实的政治基础。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，提出“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”。这些与转变职能、下放权力的行政体制改革重点相呼应，明确了社会组织在承接政府转移职能、参与社会事务管理、提供公共服务中的优势地位。

社会组织是政府转移职能的重要承担者，完全可以承担政府部门管理不好或无法管理的社会事务。但是在我国，由于以往缺少这方面的经验，在培育发展社会组织方面出现了一些问题。除社会组织的“官办性”之外，还有两个较为突出的问题：一是社会组织自身素质不高，二是服务不规范。就前者而言，相当数量的社会组织，缺乏基本的业务骨干和专门人才，有的甚至靠临时招募来的人员从事服务活动。人才匮乏势必影响到服务的质量。就后者来说，许多社会组织缺乏严格的服务规范和自律意识，把提供服务作为变相收费的途径。有的会计事务所，不是以客观、公正的立场开展活动，而是只要给钱，就可通融甚至帮助企业做假账，完全失去了客观、公正的标准，出现了严重的服务行为紊乱，败坏了社会组织的名声。良好规范的社会组织服务，有必要从根本抓起，抓好社会组织的自我管理能力和社会服务能力。因此，社会组织要练内功、强活力，提升自我发展后劲。

六 其他省份社会组织发展经验借鉴

为了使各地各级社会组织登记管理机关及各社会组织及时掌握我国社会组织发展的新动向、新经验，自2014年6月起，民政部开设了“全国社会组织舆情月报”栏目。该栏目依托党和政府对社会组织发展情况的高度重视而创办，主要对全国有关社会组织的各类舆情进行系统梳理和全面总结分析。本文根据中国社会组织舆情信息监测平台的数据，将2014年6月～2016年3月全国社会组织舆情信息数量贡献前五的省份做了梳理（具体结果见表8），力图为云南省社会组织发展提供经验借鉴。

表8数据显示，广东省社会组织舆情信息总量绝大部分时间居于首位，贡献量紧随其后的是江苏省和浙江省。基于此，本文重点选取广东、江苏、浙江三个省份作为对象展开个案研究。

（一）广东省社会组织发展的主要做法及经验

1．广东省社会组织发展的主要做法

（1）探索枢纽型社会组织建设

2006年，广东省率先在全国取消了行业协会业务主管单位，实行“五自四无”的行业协会管理办法，社会组织的双重管理体制被打破。2008年，广东省又将异地商会、公益服务类社会组织和部分经济类社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，进一步扩大了社会组织管理改革的范围。广东省省委、省政府于2011年出台《关于加强社会建设的决定》，成立了广东省社会工作委员会，制定了加强社会建设的7个配套文件（并称为“1+7”文件），提出“构建枢纽型社会组织工作体系，强化工青妇等群团组织的社会服务功能”。2012年7月1日起全面实施社会组织直接登记制度。广东省对枢纽型社会组织的认定较为慎重，于2013年5月就《广东省省级枢纽型社会组织认定办法》向社会公开征求意见。

其中，广州市在2014年5月认定本市首批16家枢纽型社会组织。在认定过程中，成立了由市社工委、市编办、市总工会、市妇联等政府部门和社会团体相关人员组成的评审组委会，评选条件十分严格具体，评选过程也十分严密，由发布公告、自主申报、联名推荐、资格审核、专家推荐、综合评审、社会公示、公布确认等构成。中山市于2014年6月认定了第一批7个枢纽型社会组织。中山市的认定方式更为科学，采用了第三方机构，由其组织专家对申报单位进行评审，评审过程中除根据申报材料进行初审外，还要求申报者当面陈述，专家提问，最后通过对申报单位进行实地核查后方确定。广东在枢纽型社会组织建设上步子迈得较稳，形成了自己的特色。

（2）推进社区、社会组织、社会工作专业人才“三社联动”

广东省民政厅在于惠州召开的全省社区社会工作暨“三社联动”推进会上透露，到2020年，广东省每个城市社区有10个以上、每个农村社区有5个以上社区社会组织，有专职、兼职专业社工或民办社工机构从事社会服务活动。推进社区、社会组织、社会工作专业人才“三社联动”，做好社区社会工作，对创新社会治理、做好群众工作具有重要意义。近年来，广东省各地推动基层政府行政职能归位、服务职能下移，加强社区服务平台建设，为“三社联动”创造了良好环境。

广东省将社会组织党建工作作为重点工作，大力健全以社区党组织为核心、以社区自治组织为主导、以社区居民为主体、社会组织和驻区单位共同参与的社区治理体制机制，充分发挥多元主体在社区治理中的协同协作、互动互补、相辅相成作用。积极向社会组织开放社区资源，为其开展服务提供便利条件，引导和支持它们以社区为平台，以公益性为宗旨，为社区居民提供专业化、人性化的服务。粤东西北地区推动星光老年之家、居家养老示范服务中心、老年人日间照料中心、慈善超市等专项服务设施交由社会组织运营，并引导社会组织以服务设施为依托，逐步拓展服务范围，面向社区居民开展专业服务。珠三角地区进一步整合现有社区服务设施资源，或通过新建、置换、租赁等方式，建立和完善覆盖全体居民、功能完善、便民利民的社区综合服务设施，并委托以社工专业人才为主体的社会组织运营。此外，2015年10月，广州市正式实施《广州市社会组织信息公示办法》和《广州市社会组织抽查监督办法》，违规社会组织将被列入异常名录；珠海市试行社会组织信用信息管理实施细则，信用不良的社会组织将不能获得专项资金支持。

2．广东省社会组织发展的主要成效

（1）社会组织登记管理体制改革取得成效

2005年12月2日，《广东省行业协会条例》获广东省人大常委会审议通过。自《广东省行业协会条例》颁布，广东省经济领域的社会组织有了长足发展。广东省民政厅人员给《中国新闻周刊》列举了一组数据：“这几年，广东登记的社会组织数量年均增长10%以上，其中非公募基金会和异地商会年均增长率分别为20%和25%。”只要一对比就能知道这组数字的意义。全国范围的数字是，社会组织登记数每年的净增长率一直维持在2%～3%，在20世纪90年代末的几年还出现过负值。社会组织的发展使得行政体制改革与政府职能转移有了可能。到2008年9月，广东省出台《关于发展和规范我省社会组织的意见》，明确要求政府各部门将社会组织能够承担的三大类17项职能转移出去。

但广东省并未止步于此。2011年7月，《关于加强社会建设的决定》颁布，此时，广东省要做的已经不仅仅是促进行业协会的发展。2011年下半年，广东省在大部制改革大量裁撤部门之后，在省市县三级自上而下建立社工委，专司社会建设工作。一份报给省委、省政府的文件《关于以行业协会商会为突破口深化社会组织体制改革的建议》提出“清除行业协会商会体制中的计划经济印记”、“建立与市场经济相适应的行业协会商会治理机制”以及“构建与市场经济相适应的社会治理结构”。而行业协会商会体制中计划经济的印记主要是行政化和垄断化。在社会治理结构中，这些举措有助于扩大社会组织体制改革的范围，激活社会的自组织功能，并把社会组织打造成为新的社会治理主体。

（2）枢纽型社会组织建设取得成效

构建枢纽型社会组织工作体系是深化社会体制改革的重点任务之一，也是创新群众工作的新举措。广东省既发挥政府的主导作用，又强调激发社会的自主性，因而在枢纽型社会组织建设中将政府和社会结合起来，引入了适度的竞争，在枢纽型社会组织的认定标准和认定程序上较为科学严谨，引入了第三方评审，认定的枢纽型社会组织具有一定的公信力，正在形成既有竞争又有合作的社会组织服务管理体系。对当前我国社会组织的双重管理模式进行了创新性的探索，分别在增量、存量和自主性上促进了社会组织的快速发展。

深圳市的直接登记模式使社会组织在数量上迅速增加，2010年12月底的总量比2000年12月底增长324.6%，实现了“量的增长”。中山市的该项工作也取得相应成效，比如注重扶持工青妇、工商联等人民团体指导成立的社会组织，强化人民团体对同类别社会组织的引导和服务，促进人民团体工作的转变，去行政化成为其转型方向。同时，中山市注重促进体制内外组织的共同成长，比如关注草根成长起来的枢纽型社会组织，支持两类社会组织在合作中建立伙伴关系，共同成长。另外，中山市加强完善市镇村三级的枢纽体系，即在启动市级枢纽型社会组织认定工作的同时，将两个镇区商会纳入培育计划，接下来还将探索开展社区一级枢纽型社会组织培育工作。

（3）推进“三社联动”取得成效

近年来，广东省开展了社区（村）组织牌子过多过滥问题专项治理工作，基层政府及其职能部门下设的机构一律清理出社区，平均每个社区（村）清理牌子20块。珠三角地区各地普遍将社区服务纳入政府向社会组织购买服务目录，并逐步扩大政府购买社区服务的规模和范围。社区社会服务覆盖家庭服务、长者服务、青少年服务、社区矫正、医务社会工作、残障康复、农村留守人员服务、异地务工人员服务等多个领域。

2013年以来，广东省民政厅每年安排1000万元资助欠发达地区发展社会工作事业。广州、深圳、佛山、东莞、中山等地整合各类社区服务设施，大力推动街道（社区）家庭综合服务中心建设。目前，全省已建成街道（社区）家庭综合服务中心1100个以上，全省登记和备案的基层社会组织超过2.7万个。扎根社区服务的民办社工服务机构超过350家，全省共有社区社会工作岗位近万个。按照目标，到2017年底，珠三角地区绝大多数城市社区基本建立“三社联动”机制，每个社区都有一定数量的社区社会组织，有专职、兼职专业社工或民办社工机构覆盖社区开展专业服务；粤东西北地区在城乡各选择一批社区开展“三社联动”试点，带动社区、社会组织、社工协调发展。到2020年，全省基本实现“三社联动”机制全覆盖，绝大部分城市社区和多数农村社区形成及时回应居民需求的社区服务体系。

（二）江苏省社会组织孵化基地建设启示

1．基本概况

据江苏省民政厅社会组织管理局发布的最新统计数据，截至2015年5月，江苏省注册登记的社会组织数达71571个，登记总量居全国第一位。这是江苏省降低四类组织登记门槛后，迎来的新一波社会组织发展热潮，也拉开了政社分开、政府购买服务的社会治理改革大幕。在2014年江苏省为四类社会组织登记“松绑”后，一年就增加社会组织14567个，年增长率达26%。2015年，江苏省率先力推“政社脱钩”，推进社会组织特别是行业协会商会在机构、人员、财务等方面与行政机关脱钩；严格限制党政机关领导干部担任社会组织负责人；并逐步推行网上年检，要求抽查审计中活动不正常、运作能力弱、社会认可度低的社会组织有序退出。在社会组织数量激增的同时，江苏省还力图增强其“造血”功能。截至2015年底，90%的县（市、区）建立了社会组织孵化基地，民政部门还将制定向社会组织购买服务事项目录，带头向社会组织购买服务。2016年还将建立公益性社会组织捐赠税前扣除资格认定制度，规范其财务行为。

2．社会组织孵化基地建设——以扬州市邗江区为例

为进一步促进社会组织健康有序发展，江苏省扬州市邗江区民政局积极探索“社会组织孵化基地”建设，选择邗上街道作为试点，成立了社区社会组织服务中心孵化基地。通过“孵化”的形式和规范的运作，帮助一些未达到登记条件的社会组织解决工作场地、基本办公设施、规范化建设服务、能力提升培训以及参与社会建设等问题，促使它们发展壮大，更好地参与到社会管理和建设中去。该民政局对做好社区社会组织孵化基地建设工作高度重视，采取有效措施，全力支持，确保社区社会组织培育发展工作的顺利进行。不仅成立了工作领导小组，将社区社会组织服务中心孵化基地建设工作列入重要的议事日程；还适时定期召开专题会议，研究确定孵化基地建设的重要问题，确定服务中心的场所、人员。分管局长亲自带领民间组织科、邗上街道民政办负责人先后去广东、无锡等地学习考察这些地区社区社会组织创新管理情况，吸收它们的成功经验，并结合邗江实际，制定出切实可行的实施方案。相关科室编写了社区社会组织知识问答，对镇（街道）民政科长进行具体业务辅导。

街道设立的社会组织服务中心是孵化基地，是社区社会组织管理服务的综合性平台，它充分利用各社区“多功能服务厅”的硬件设施和小区工作站、社区邻里驿站的软服务，将服务触角延伸至居民家门口，形成街道社区便民服务中心、社区工作站和小区邻里驿站三级服务机制。社区各类社会组织以居民需求为导向，以辅助社区服务为目标，不断整合社区资源，为居民提供优质服务，促进了社区的稳定。目前，全区共有社会组织880个（登记366个、备案514个），其中社区社会组织有651个。经社区社会组织服务中心孵化基地的孵化，有137个草根组织成为独立法人的社会组织，开展正常的社会活动，为“幸福邗江”建设做贡献。下一步，邗江区将进一步总结邗上街道社区社会组织服务中心孵化基地的成功经验，并向全区推广，以便更好地发挥社区社会组织在参与民生服务、反映社情民意、维护社会稳定方面的重要作用。

3．社会组织孵化基地建设的主要成效

江苏省各地将社会组织孵化基地建设列入社会组织培育管理重点，以“政府支持、民间兴办、专业管理”为创建模式，通过资金、项目、人才、场所等多元化扶持，大力推进社会组织孵化基地建设。截至2014年底，全省已建各级社会组织培育扶持（孵化）基地323个，其中市级20个，县级97个，街道、社区级206个，共计投入资金6.4亿余元，培育孵化各类社会组织7302个，工作人员1530名。100%的设区市和82%的县（市、区）已成立社会组织孵化基地。具体情况总结如下。

①建设形态各不相同。目前已建的全省各级各类社会组织孵化基地，基本性质不一、资金来源多样、建设形式各异、功能定位不同。一是基本性质上，大体可区分为事业单位、民办非企业、社团以及尚未注册登记几种，其中民办非企业、尚未注册登记两类占绝大多数。二是资金来源上，主要有福彩公益金、财政拨款、业务主管单位扶持、街道自筹等几种渠道。三是建设形式上，有的是政府出资兴办的，如太仓市社会组织服务中心，是由太仓市机构编制委员会批复成立的全额拨款事业单位，拥有5名事业编制人员；有的是政府与社会组织合办的，如南通市崇川区爱德社会组织建设中心，是由南通市崇川区政府和爱德基金会合作创办的，是爱德基金会发起创办的一家公益枢纽型社会组织；还有的是民政与其他部门合办合建的，如扬州市行业协会（商会）培育促进中心，由扬州市民政局、工商联联合建立，主要培育有创新性的行业协会（商会）等社会组织。四是功能定位上，孵化基地的功能大体上包括场地资金扶持、专业能力提升、项目设计开发、社会组织等级评估等方面，但各类社会组织孵化基地的主要功能各有侧重，比如市级的基地以评估、培育、孵化等综合性功能为主，而街道（乡镇）级，尤其是社区层级的基地则以政策宣传、代办手续等服务功能为主。

②运行模式不断优化。通过近几年的发展摸索和大胆尝试，全省各地在社会组织的孵化建设上，已从最初实现从无到有、追求数量增长的阶段，转变到优化运行模式、提高孵化效果的阶段。一是基地建设区分层级。目前，全省社会组织孵化基地可区分为市级、县（市、区）级、街道（乡镇）级、社区级四级，其中13个设区市均建立了市级的社会组织孵化基地，包括综合性和专业性两类，80%的县（市、区）建立了社会组织孵化基地。二是社会组织分类孵化。在社会组织的孵化上，无锡、苏州、南通等一些社会组织孵化起步较早、发展较好的地区，根据孵化基地的层级、性质以及社会组织的规模大小、成熟程度等因素，采取统分结合、分层孵化、各有侧重的孵化模式。如无锡市，市县两级孵化基地主要孵化初创期、成长期的区域性、公益性、支持性、专业性社会组织；街道、社区级社会组织孵化基地主要孵化处于初创期的公益慈善类和社区服务类社会组织。三是管理模式因地制宜。在基地的运行管理上，各地根据基地的层级、性质、功能，充分借用各方有利资源，大胆尝试各种运营管理模式，力图把基地建好、建强。有的是借助第三方专业团队，如海门市社会组织孵化园，投入资金约120万元，聘请专业化团队进行运作；有的是采取社区托管模式，如无锡市滨湖区河埒街道“益巢”服务园；有的是依托街道民政办或者镇政府现有其他资源，每年以文件的形式下达培育发展任务，搭建社会组织培育基地管理构架。四是制度建设逐步完善。如苏州市民政局和财政局专门制定了《苏州市扶持社会组织培育基地建设“以奖代补”资金管理办法》和《苏州市社会组织培育基地考核评估细则》。

③孵化功能综合齐全。在实际运行中，各类社会组织孵化基地积极发挥培育扶持、管理规范、服务引导等功能。一是多维度孵化。无锡市社会组织孵化基地对社会组织采取多维度孵化模式，并非单一提供资金场地、服务支持和能力建设，而是将三者融于公益项目运作中，把指导社会组织运作公益服务项目作为社会组织孵化的重要抓手，并指导社会组织积极竞选各级公益创投活动。二是培育与规范并重。孵化基地在具备专业能力培训、项目开发扶持、交流平台搭建等培育功能的基础上，还强调社会组织规范性建设，以社会组织等级评估为重点，一些孵化基地协助社会组织建立健全以章程为核心的信息披露、财务管理、内部治理等各项规章制度，提升社会组织的自律性和诚信度。

（三）浙江省政府购买社会组织服务经验借鉴

1．基本概况

政府购买服务可以追溯到18世纪60年代。在新公共管理理论的推动下，20世纪80年代后美国、英国、德国、日本等发达国家纷纷推行政府购买服务机制，由此政府购买服务成为一种世界性的潮流。浙江省是中国较早探索政府购买服务的省份之一。1997年7月浙江省省政府下发了《关于建立政府采购制度的通知》，并成立了省政府采购工作领导小组，以加强对地方各级政府采购工作的指导、协调和管理。经过十多年的探索，浙江省各级政府向社会组织购买服务从小到大、从点到面，目前已进入全面推进的阶段。

2．主要经验

①切实转变政府职能，重构政府与社会组织的合作伙伴关系。在“小政府、大社会”的公共治理下，社会建设与管理是一个多元的过程，政府应充分认识购买服务制度创新的重要意义，切实转变自身职能，逐步摆脱过分强调对社会的控制力，与具有自治功能的社会组织建立良好的伙伴关系，构建新型的政社合作模式。要利用好公共财政资金和福利彩票、体育彩票公益金，扩大公共服务效应，逐步实现公共服务由“政府直接提供、直接管理”变为“政府购买服务、实施评估监管”。在相关制度安排上，把应当也可以由社会组织承担的职能，委托给社会组织履行，将政府的工作重心转移到了解群众需求、制定发展规划、提供服务目标、安排财政预算和加强监督管理等方面。

②提升社会组织的执行力和公信力，夯实提供公共服务的基础。社会组织寻求发展空间，就必须提供更好的公共服务项目和提高自身的建设水平及公信力。首先，要健全内部治理结构，规范财务管理，降低运行成本，提高资金效益，提升民主科学决策水平。其次，要提高专业化水平，广泛吸纳懂技术、懂管理的优秀人才，加强人才梯队建设，提升项目运作能力。再次，要加强公信力建设，做到信息公开、透明，恪守社会组织基本原则，赢得政府和社会的信任，使在政府提供的平等竞争的条件下，把握更多的公共服务机会，实现自身的根本宗旨。

③建立严格的评估监督机制，防范和控制购买服务的风险。政府购买社会组织服务是一项系统工程，既包含复杂的技术与管理问题，也涉及法律责任转移的问题。购买公共服务，要按照一定的规则，通过公平、公正的竞争机制择优，并签订法律文件，明确双方职责，提供稳定的制度保障。政府必须坚持物有所值的原则，加强成本核算，健全评估监督机制，防范和控制国有财产的流失、避免侵害公共利益的行为发生。要将购买服务的绩效作为评估监督的核心内容，对绩效评估不合格的社会组织，政府应当依据法律文件，采取必要的措施，追究其法律责任。

④深化事业单位体制改革，大力培育扶持社会组织发展。事业单位是中国政府部门的延伸，长期依附于政府的垄断资源，规避风险，机制僵化，导致政府公共服务成本过高、服务质量效率较低。而目前中国社会组织总体规模小、资源短缺、服务能力较弱，发展速度趋缓。2010年10月底，浙江省社会组织有2.9万个，近五年平均增长率仅5%左右，作为承接政府购买公共服务项目的第一载体，它们不能满足社会对相关服务的需求，供需矛盾突出。政府应借鉴国有企业改制的成功经验，改变“养机构、养人、办事”的僵化体制，大力深化事业单位改革，公益性事业单位转型社会组织，“事退社进”，为社会组织的功能发挥让渡空间，并逐步开放社会组织成长点——政府公共资源，放手培育扶持大批规模化、品牌化的社会组织，无缝对接政府公共服务职能，加快推进政府购买社会组织服务进程。

七 社会治理视野下促进云南省社会组织发展的对策建议

云南省是我国十分重要的多民族边疆省份，是民族宗教文化多样性突出的区域，疆线绵长、邻国繁多、地域辽阔、资源富集、文化独特，既拱卫着国家的核心区域，为其提供安全保障和战略纵深，也是国家进一步发展的地理空间，对国家的发展和稳定具有根本性的影响。它是我国打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力的前沿阵地，是维护民族和谐、生态安全、资源安全、文化安全的复杂地带，是“丝绸之路经济带”“亚欧大陆桥”“上合组织”“东盟共同体”“南亚区域合作联盟”等的战略要地，在中央统筹国内国际两大格局中具有重要的战略地位。因此，云南省社会治理必须把握好安全与发展之间的关系，发展是安全的基础，安全是发展的条件。没有安全，发展无从谈起；没有发展，安全不会长久。云南省发展当下最紧迫的就是通过经济发展、劳动力就业、社会保障、公共卫生、教育文化等方面的进步，全面建成小康社会，与东部沿海地区和内地共同实现中华民族伟大复兴的中国梦。

云南省社会组织发展是中国社会组织发展巨幅、多样性画卷上的边疆、民族风情画面，但是，云南省社会组织发展必须和云南省现代化以及中国现代化的发展保持相对的一致性、适应性。一方面，云南省社会组织处在和全国其他地方相同的政治体制、基本国情、主流文化之中，它们的培育和发展与全国其他地方社会组织培育和发展有相同之处。另一方面，特有的自然、人文环境，面临的现实与历史条件，使现阶段云南省社会组织的培育和发展呈现与沿海和内陆发达地区社会组织的培育和发展不同的特征，或者在与沿海和内陆发达地区社会组织的培育和发展有大体相同的特征的同时，与它们相比还有一定程度量的差别以及一些变异的因素。在社会治理创新的场域中，政府、企业、社会作为公共事务的主体，共同承担着服务社会的职责。但如何在政府的简政放权中使社会组织稳健增长？如何让社会的公共空间得到有效的扩展，使社会组织获得自主创新的空间？对这些关键性问题的思考成为社会治理创新的重要环节。在这一过程中，明晰政社关系边界的内涵、政府在其中的角色定位以及推动制度创新则是建立健全现代社会组织体制的关键。

（一）地方政府治理理念的变革与创新是关键

社会治理的宗旨是合理回应和满足人们日益增长的权利诉求，其根本目的是实现、维护和发展好人民群众的合法权利。社会治理创新的过程就是公众权利得到充分尊重和政府权力得到规范的过程。相当一段时间以来，政府对社会组织的接纳和承认是有条件的，在政府的诸多文件中，强调对社会组织的监督管理远大于对它们的培养扶植。这就要求各级党委、政府要从领导干部的思维方式和行为习惯改变做起，摒弃陈旧落后观念，不断强化现代意识、民主意识和法治意识，切实尊重人民群众主体地位。要把呼应群众需求、激发社会活力、促进各方力量参与作为着眼点，坚持问题导向与目标导向相结合，健全完善治理运行机制，广泛发动群众参与，努力做到治理的科学化、法治化与民本性。

1．公共利益的理念

云南省各级政府应突出强调以公平正义为根本准则，以改善民生为基本追求，以社会和谐为重要目标，以社会安全为底线保证，努力在政策、制度、方法等的设计上适应和满足群众的需要，变过去“下面跟着上面干”为“上面围绕下面转、各级围绕群众转”。习近平总书记曾明确指出“我们要从思想和感情深处真正把人民群众当主人、当先生，把自己看作人民群众的公仆和学生，自觉贯彻党的群众路线”。政府行使公共权力必须综合平衡各方面的利益关系，绝不能被某些利益集团所左右，政府治理必须保障社会公平和公益目的。要针对公共意识的缺失、损害公共利益的行为、公益保护的漏洞和政府监管的薄弱等问题，必须强化政府治理的科学性、公正性和权威性，提升和促进社会公共利益的价值认同和价值实现。对政府治理效果的评价，应该以公共利益的实现程度为主要依据，围绕公共利益构建政府官员和社会组织的问责机制。党的十八届四中全会提出全面落实行政执法责任制，强化对公共行政权力的监督与问责，这对于促进以保护公共利益为核心的政府治理创新具有重要意义。

2．法治的理念

虽然政府向社会组织转移职能已经在全国各地普遍开展，并取得了一定的成效，但在实际运作过程中也存在政府职能转移界限不清、政府选择性地转移职能的现象严重等问题。全面推进依法治国，就是要把政府活动全面纳入法制轨道，保障各类治理主体的合法权益。云南省各级政府必须坚持“依法确权、科学配权、阳光晒权、从严控权”，确保行政权力于法有据、依法行使、受法制约、违法追责。

①依法确权，厘清权力边界。一是建立“政府权力清单”。对所有行使行政权力的单位进行系统梳理清查，摸清行政权力底数，取消、下放、转移和整合有关行政权力，没有法定依据的坚决取消。二是建立“政府责任清单”。坚持“宽进严出”，加强事中事后监管，明确责任事项、责任主体、追责情形，把该管的管起来、管到位，既防止“越位”“错位”，又要防止“缺位”“失位”。社会组织创建之初，往往会在资金、管理、人事、场地等方面出现困难，政府的培育与扶持是必要的。然而，政府也往往会凭据这一帮助去干预社会组织的正常运转，从而容易形成“以权代社”的局面，这本身与社会组织成立的初衷是相背离的。因此，政府只有做到既要培育与扶持社会组织，又不干预其发展，才能够真正促进社会组织的快速健康发展。例如，上海市于2013年出台的《关于加强本市社会组织孵化基地建设的指导意见》提出，扩宽筹集资金，搭建跨界合作平台，在此基础上通过继续推进职能转移和购买服务、建立财政扶持制度、实现社会组织去行政化等方式推动政府与社会组织走向扶持与合作的新水平。三是建立“市场准入负面清单”。深化行政审批制度改革，最大限度地为市场主体松绑减负，用政府权力的“减法”，换取社会活力的“乘法”。政府对社会组织的发展进行规划引导是必要的，否则社会组织就会陷入无序化发展的困境。然而，社会组织也有其自身的成长规律，社会组织发展与自治文化传统有关，与市场经济进程和民间资本积累程度相关。因此，政府的规划引导不应忽视其成长规律而过多使用行政化的手段进行，否则就会出现拔苗助长的现象，不利于社会组织的成长。

②科学配权，优化权力架构。优化行政权力结构与运行机制，实现决策权、执行权、监督权适度分解与制约，形成既分工负责、相互协作又相互牵制、相互把关的权力架构。妥善处理加强顶层设计与注重地方实际之间的关系。

一方面，中央应在法律与政策方面保障政府与社会组织良性互动关系的有效实现，使社会管理体制改革能够整体推进，以实现全国一盘棋。首先，取消社会组织“挂靠制度”。行政单位不得在审批、登记、监管和评估中对社会组织加以行政干预，禁止党政群团机关和事业单位作为发起人或者指定发起人举办或者委托举办民办非企业单位，保障社会组织的独立自主性。其次，加强社会组织的立法进程。要想社会组织发展，必须破除体制壁垒，加强顶层制度设计。党的政策与现行法规未能实现同步，如党的十八届三中全会提出四类社会组织“成立时直接依法申请登记”，但《社会团体登记管理条例》（2016年）中关于社会组织登记时需寻求上级主管单位审查同意的相关条例并未得到相应修正，这导致一些地区的民政部门和其他政府部门就各自的主管单位职责产生认知分歧。因此，民政部应主动联系立法部门对与社会组织相关的法规和各类规范性文件进行全面审查，对那些存在缺陷的应开启必要的终结程序；推动《中国社会组织法》的拟定、修改与颁布，形成门类齐全、覆盖全面、相得益彰的社会组织法律法规体系。再次，把好决策关。现有制度中存在较多原则性的概述，制度的针对性和操作性都较为模糊，导致下级政府执行难。如《社会团体登记管理条例》引入非竞争性原则来强化对社会组织的管理，但财政部、民政部、工商总局印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》强调政府购买社会组织服务时采取“公开择优”的竞争筛选原则，反映出具体管理规章、制度层面存在冲突。因此，应按照“制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”的要求，严格遵循“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”五项法定程序，确保重大行政决策科学民主。

另一方面，也要注重各地政治、经济与社会等发展的差异，因地制宜，区别对待。社会治理更强调将政策执行的自由裁量权下放给地方政府，鼓励各地方政府因地制宜地执行政策，上级政府主要是在治理绩效（结果）上对下级政府进行评估和激励。这意味着地方政府更多是以改革创新的“试验”态度来发展社会组织。关键是要进一步深化行政执法体制改革，整合执法资源，减少执法层级，减少执法队伍种类，压减执法自由裁量权，全面落实行政执法责任制，切实解决擅权执法、寻租执法等问题，构建立体式、全方位、多渠道的监督网络，把行政权力始终置于各方面的有效监督之下。

③阳光晒权，确保公开透明。党的十八届四中全会指出，“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。这表明，政务公开不是政府可以自由选择的权利，而是对社会应尽的义务。各级政府及其部门要加大政务公开力度，创新政务公开方式，确保权力在阳光下运行。这种公开与透明，一方面体现为在公共政策的制定过程中对社会各阶层及利益相关群体意见的听取与采纳，另一方面体现为公共政策执行过程的公开透明，让权力在阳光下运行。社会治理进程中的政府治理，必须杜绝“暗箱操作”，拓宽公众参与渠道，保障公众参与权利。2016年2月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于全面推进政务公开工作的意见》，对全面推进政务公开做出系统部署。这对我国发展社会主义民主政治，提升国家治理能力，增强政府公信力、执行力，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。

④从严控权，扎紧制度“笼子”。习近平总书记强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。一是推进管理流程化。编制权力运行流程图，细化权力运行和业务操作程序，实行在线监控，提高监管效率，促进各项工作高效运转。当社会组织具有独立的法人地位后，它们往往能对政府权力的监督形成较强的影响力，形成政府监管和社会监督相结合的监督机制。二是推进防控系统化。要针对权力运行的关节点、薄弱点、风险点，完善防范权力滥用的相关制度，实行分事行权、分岗设权，分级授权，推进定期轮岗和流程控制，切实用制度管权、管事、管人。三是问责常态化。要坚持把行政不作为、失职渎职、滥用职权和严重损害群众利益的行为作为问责重点，做到有错必纠、有责必问。

3．简政放权的理念

政府部门向社会组织放权，或与社会组织进行共同治理，能从根本上改变政府管理经济与社会事务的理念和方式。在社会治理创新进程中，地方政府一方面要从政策层面对社会组织给予扶持，赋予社会组织发展和运行的权力和职责，加大政府购买服务的广度和宽度，提供相应的立法支持、资金帮扶、财税优惠；另一方面应从当前中国社会发展的现实出发，合理地评估社会组织的现状和能力，建立健全多元协调机制，发挥多元主体各自的功能。否则，一味地强调“简政放权”或“职能转变”既会为政府的塞责留有话语空间，被赋以重任的社会组织也将因“揠苗助长”而难以健康成长。正如李克强总理多次强调的，简政放权的前提是“社会组织有积极性且适合承担”。

云南省各层级的政府间，层级越往下，对上负责的部门越多，面对的利益主体和公众需求越庞杂，而掌握的人、财、物和政策等各类治理资源越显得不足，体现在改革上就会出现不同层级政府不同步的现象。从横向上来看，因经济社会发展水平不同，各州市拥有的治理资源具有较大差异，有些欠发达地区的市场主体、社会组织发育不够充分，参与社会治理的能力不足，尤其是在公共产品提供方面仍然主要靠政府，这是不同地方的同级政府间改革不同步的最重要因素。可见，解决改革不同步现象，既需要上级政府加大简政放权力度，也需要基层政府提高治理能力，形成上下协同的治理格局。例如，目前省、市（州）、县级政府部门机构设置极不对等，呈倒梯形，基层政府在承接权力、落实工作时，由于编制少、人员少，不堪重负，这在一定程度上影响了工作效率和质量，应进一步优化各层级的机构设置，尽量做到编制人员与下放事权对等。并且，在下放行政审批事项和权力的同时，需要进一步跟进资金保障。比如，县级以下政府多实行“吃饭财政”，保工资、保运转、保稳定的压力和推进改革任务的资金缺口都比较大。

4．公民意识的理念

社会治理说到底还是一种集体行动，所以我们既要研究各种社会组织的形式，又要注意各个组织内部是否有一种集体行动发生，是否在培养一种真正的公民权利。边疆民族地区文化的发展涉及多个层面，包括：科学技术的发展；边疆精神的塑造，尤其要注意法治精神、可持续发展理念；公民意识的强化。而公民意识的强化是边疆民族地区文化发展的核心。公民意识是指公民个人对自己在国家中地位的自我认识，也就是公民自觉地以宪法和法律规定的基本权利和义务为核心内容，以自己在国家政治生活和社会生活中的主体地位为思想来源，把国家主人的责任感、使命感和权利义务观融为一体的自我认识。公民意识首先是一种国家认同意识，其次是一种权利与义务意识。这两者对云南省边疆民族地区的发展都至关重要。现代公民意识的培养既能够增强人们的国家认同意识，也是边疆民族地区社会发育的重要条件。通过对公民意识的阐释、宣传、教育和践行，让社会组织成员理解自己组织的使命，特别是要使理事会成员、高层管理者、内部工作人员、志愿者、捐赠者等都能通过组织使命认识到自己所从事工作的意义，让大家的思想和认识在使命上达成共识，进而在实际工作中让自己的一切行动都围绕着使命来展开。

（二）稳中求健，在发展中突出重点

云南省社会组织起步晚、发展慢的现实问题应该受到重视，它们在发展过程中应当考虑到社会资源和特殊地理位置的影响。云南省是“集贫困问题、环境问题、民族问题、宗教问题、边境问题、‘三农’问题、教育问题、人口问题、安全问题等诸多问题于一身的集中区域。这些 ‘问题集合’决定了实现现代化需要解决的问题更加复杂多样”。这种现实存在和影响导致云南省社会组织的发展模式和方式不同于其他省份。云南省社会组织应当在稳定中求得发展，在发展中促进稳定，并突出重点和特点，找到适合自身的文化要素，以这种文化要素为基点并由内而外辐射，形成自身的成长和发展亮点。

1．认真研究制定社会组织发展的中长期规划

目前，各级政府和职能部门在设计关乎社会组织发展的制度时，大多遵循“事本主义”原则，缺乏长远思考，不同部门、不同地区的政府间缺乏协调与制度整合。导致大多数社会组织无法形成基于稳定、透明制度环境的长远发展预期。事实上，当前社会组织发展中的许多深层次问题都是与其缺乏稳定制度预期有关。比如，社会组织的专业化水平不足曾引发广泛讨论，但多数研究仅强调待遇差、资金不足等显性因素，未意识到背后的深层原因。许多社会组织中的专业人士不足并不单纯是财力不足所致，而是这些组织对未来发展空间预期不足，因而担心组织一旦面临收缩，招来的专业人才就会无地用武。由此可见，不稳定的发展预期是当前社会组织发展中亟待重视的现象。各级政府和职能部门应准确定位社会组织地位，理顺思路，做到社会组织发展思路清晰、目标明确、措施到位；社会组织应积极与政府沟通协调，主动为自身的发展争取更好的政策、资金、项目、税收方面的支持和优惠。

2．突出社会组织发展的重点领域

“社会组织”构成复杂，不同类型社会组织的功能取向不一，功能领域涉及面也广。基于此，地方政府应设计出扶持那些对于促进经济发展、提升公共服务水平有显著效应的社会组织的制度安排。2013年8月23日，云南省以省委、省政府联合发文的形式制定了《关于大力培育发展社会组织加快推进现代社会组织体制建设的意见》（云发〔2013〕12号），明确提出“培育发展重点”为“公益慈善类社会组织”“行业协会商会类社会组织”“城乡社区服务类社会组织”“科技文化类社会组织”，以及将在“省、市、县三级设立社会组织培育发展专项资金，重点扶持我省经济社会发展急需培育的各类社会组织，对符合申请条件的社会组织给予补助”。总体来看，云南省省委、省政府特别注重经济类和公共服务类社会组织的发展。例如，通过购买公共服务力促云南携手困难创业服务中心、云南连心社区照顾服务中心、云南振滇社会组织发展研究院以“三社联动”的方式探索城郊社区和农村社会工作服务模式，探索灾区社会工作服务模式和探索“三区” （边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区）农村社会工作模式。

在此背景下，各级政府都加大了对公共服务类社会组织的支持，这能对其他类型社会组织向公共服务型组织的转变起导向性作用。例如，对还未在民政部门正式登记注册的社会组织，诸如采用备案方式登记的社区群众团体、青年自组织团体以及数量不明的网络社团等，受资源与合作性限制，组织化水平相对较低。面对这类社会组织，基层政府可在相关政策激励措施的影响下，通过场地、资金等公共资源支持的方式，引导其参与社区建设并承担一些公共服务职能，进而提升这类社会组织的能力。

3．推进社会组织管理信息化建设

当前，我国信息化正加速向互联网化、数据化、智慧化方向演进，成为社会管理与创新发展的重要方向和强力支撑。从社会角度看，信息技术的驱动力将形成全新的社会运行模式，满足大众对资源可及、服务到位、高效便民、公平公正的社会生活的需求。因此，应建立健全社会组织登记与监管信息系统和服务信息网络，逐步建立集信息查询、互动交流、社会监督和行政管理等功能于一体的社会组织登记管理系统和信息披露平台，并使之具备社会组织登记信息、年检结论、评估等级、行政处罚等信息查询功能，作为向社会披露社会组织年度工作报告、重大活动和财务状况等重要信息的门户网站。公众入口为社会组织、会员、社会公众提供政策法规咨询、网上年检、网上登记、办事状态查询及结果答复、信访投诉等社会化服务。政府入口为登记管理机关、业务主管单位、行业主管部门和相关职能部门提供行政审批、协作沟通、共同监管等业务工作，实现跨部门、跨地域的合作及数据互联互通。建立社会组织基本信息查询系统、社会组织业务在线交流系统、管理工作信息即时传达系统，为公众与社会组织交流提供广阔平台。

（三）加强以评促建，促进社会组织的规范化建设

目前，全国有10多个省份的社会组织评估率达到40%, 20多个省份的社会组织评估率达到30%，而云南省包括2015年的评估数量在内，评估率还不到8%。因此，要进一步加强完善社会组织评估工作。开展社会组织评估是大力培育发展社会组织和推进现代社会组织体制建设的有效办法和具体措施。以云南省社会组织评估工作为契机，对民办非企业单位实行规范化建设评估，评估指标包括基础条件、内部治理、业务活动、诚信建设和社会评价；行业协会商会的评估指标包括基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价。许多社会组织反映，经过评估，进一步完善了治理结构，健全了规章制度，加强了财务管理，明确了发展思路。对社会组织进行评估对于培育其发展理念、明确其地位等具有重要作用。

1．加大培训和宣传力度

民政部社会组织评估委员会要根据变动着的实际情况和科学公正的原则修正不合时宜的评估指标，建立健全科学的社会组织评估与评级体系。云南省应严格按照评估要求客观公正行使权力，坚守底线，不得暗箱操作。积极培训评估对象，打破其“为评估而评估、为等级而评估”的认识，树立评估对象对评估目的和意义的正确认识。同时，对评估专家开展有针对性的培训，增强其实评经验，缩小衡量标准差距，提高评估结果的科学性和公正性。

2．把评估作为促进社会组织规范化建设的一个过程

要真正实现评估的目的和作用，须改变印发通知后即开始评估的方式，探索印发通知后让社会组织准备一定时间再实施评估的模式，让准备期成为评估对象有效的规范化建设阶段，提升评估质量和效果。把评估作为登记管理机关全面了解社会组织作用发挥、把握社会组织发展需求的过程，作为管理机关服务社会组织、加强个性化指导的过程。

3．加强评估工作信息化建设

建议委托软件公司开发具备打分、汇总、统计、分析功能的社会组织评估软件系统，使专家从烦琐的分数统计汇总工作中解脱出来，把大部分时间精力投入对评估结果的分析、研究和总结上，以提高评估工作的效率和质量。

4．把评估结果与承接政府购买服务挂钩

把评估结果与承接政府购买服务挂钩，把评估结果作为社会组织承接政府购买服务的一项资格条件，并根据评估结果公布承接政府职能转移和购买服务的社会组织目录。按照公平、公正、公开、竞争的原则，使政府转移职能实质性、普遍性、常态化地推进，使社会组织“有事可做”。

5．建立专家联席会议制度和研讨机制

社会组织评估已有较全面的专家人才资源库，建立专家联席会议制度和研讨机制，定期或不定期召开专家联席会议，相互通报、交流、探讨评估信息，听取大家对社会组织评估工作的意见和建议，以促进社会组织评估工作更加规范和更加完善。

（四）建立健全以项目为导向的政府购买社会组织服务机制

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”这就要求搭建社会组织参与社会服务的公共平台。社会服务政府购买推行比较早的省份都已经公布了省、市、县的三类目录。第一类是政府需要转移出去的职能目录；第二类是政府向社会组织购买服务的目录，包括服务的内容、名称、项目、价格；第三类是承接社会服务的主体社会组织的目录。

但是目前云南省制定的《云南省县级以上政府向社会组织购买服务暂行办法》以及《云南省政府购买社会工作服务实施办法（征求意见稿）》都仅仅是一个制度性的文件，缺乏操作性以及实践性，没有形成完整的目录。实践中，云南省于2014年开始了艾滋病防治政府购买项目77项，2015年云南省福彩公益金支持社会组织参与社会服务项目共立项17个项目，目前还没有完成政府购买社会服务的一个完整周期，仍然需要更多的探索过程。其他省份在政府购买社会服务实践中已经发现在社会服务的定价、监督机制、拨款以及绩效评估机制中的困境，而云南省政府购买社会服务整体制度尚未形成。

因此，应以目前开展的购买项目为基础借鉴其他地区的实践经验尽快完善制度体系。①各级政府部门应根据《云南省政府购买社会工作服务实施办法（征求意见稿）》的要求，建立以项目为导向的政府购买社会组织服务制度，制定购买社会组织服务管理办法和目录。②将购买社会组织服务经费纳入财政预算，做到权随责走、费随事转，保证社会组织具有承担相应职能的能力，使社会组织“有钱做事”。③梳理出可面向社会组织购买的公共服务事项，逐步将技术服务、行业管理以及社区事务性、公益性、社会性工作纳入购买服务范围。④委托专门的代理机构及时在社会组织信息网、公共资源交易网、政府采购与招标网等公共媒体上公布相关信息，搭建网上申报系统，组织专家对申报单位的资质、业务能力、信用度等进行综合评审。⑤对项目的实施过程加以监督，对实施效果加以评估。鼓励社会组织以项目为支点，不断转变运作模式，用能力求生存，打造服务品牌，找出发展中的薄弱环节。

各地方政府应列出符合本地区社会需求的购买服务项目。云南省民族众多，地区间经济文化发展多样、不平衡，因此各地社会服务需求和满足状况差异性大。社会服务的需求根本上应该是一个自下而上的过程，社会服务购买从需求者角度进行设置会产生更好的社会评价与资源利用效益。目前，云南省政府购买社会服务以省会为基点开始试点，如正在推行的艾滋病防治项目，但这不能作为长期的状态。各级政府需要列出本地最需要的社会服务目录，不盲从于省级项目。并通过社会调查、需求评估等做好社会服务购买项目的规划，扶持符合本地人群需要的社会组织发展。

（五）加强社会组织自律机制建设，形成依法自治的现代社会组织体制

党的十八大报告提出加快形成“社会组织体制”，党的十八届三中全会将“激发社会组织活力”纳入“创新社会治理体制”的范畴。这些隐含着不同的制度创新思路，要求地方政府在改进社会治理方式的同时兼顾好社会组织发展的活力、政府治理和社会自我调节良性互动以及社会组织融入社会治理体系等多个目标。这就要求云南省各级政府还应积极引导支持社会组织自身能力建设。

1．建立健全社会组织内部治理制度

优化和提高社会组织的治理结构和治理水平，健全社会组织内部治理制度，即法人治理结构，正如市场体制中现代公司需要公司治理结构一样，社会组织的规范运作需要一个完善的法人治理结构，包括产权的明晰、董事会的内部管理机制、财务管理的机构、运作方式的监管等。完善的法人治理结构，可以有效防范机构在发展目标、运作方式、服务战略上的偏位和失灵，有效遏制少数精英损害机构和公众利益的行为，有效降低成本和提高服务质量。制定社会组织会费收取、网络募捐、活动合作、评比表彰、不动产捐赠等的行为规范和活动准则。完善社会组织信息公开制度，规范信息公开内容要素和平台载体。建立完善社会组织退出制度。优化年度检查制度，提高年度检查效能。建立健全第三方评估制度，增强评估功效。

2．引导社会组织自律诚信建设

引导社会组织健全以章程为核心的独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构；完善会员（代表）大会、理事会、监事会制度，实行决策、执行与监督分立；建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治机制。坚持诚信原则，制定行业规范，开展行业自律，增强诚信守法意识，推行服务承诺制，提高社会公信力。坚持非营利原则，规范社会组织活动。加强公益慈善项目监管和公众监督，防止诈捐、强行摊派、滥用善款的行为。完善社会组织自律监督体系，健全防治“小金库”、乱收费、乱评比等长效机制，严格控制社会组织评比、达标、表彰等活动。

3．加强社会组织人才队伍建设

高素质人才从某种意义上讲是社会组织执业水平和资信的象征，除了要严格实施资格考试准入制度，实行执业资格审查、登记备案管理制度外，还要强化社会组织员工的职业意识，组织好从业人员的业务培训和职业道德教育。云南省在今后社会组织的发展中，新增社工岗位原则上使用已取得社工职业证书的人员或社工专业毕业生，从源头保证从业人员的专业属性。高校可开设相关专业，培养社会组织急需的人才，引入省内高校资源，加强社工专业人才培育基地建设，以提升社会组织的管理者能力和决策水平。加强社会组织从业人员权益保障，研究制定从业人员权益保障政策，督促社会组织建立完善从业人员劳动用工制度。鼓励社会组织建立从业人员养老年金制度，提高社会保障水平。打造一支高素质的社会组织人才队伍。

4．落实社会组织党建工作

严格按照中共中央办公厅印发的《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》的要求，由省、市、县成立社会组织党建工作机构统一领导和管理社会组织党建工作；城乡社区社会组织党建工作，由街道社区和乡镇村党组织兜底管理。有业务主管单位的社会组织的党建工作，由业务主管单位党组织负责领导和管理，接受社会组织党建工作机构的工作指导。各级党委组织部门和社会组织党建工作机构建立三项工作机制：统筹协调机制、上下联动机制和直接联系机制。明确各级党委组织部门对同级社会组织党建工作机构进行指导，上级社会组织党建工作机构对下级社会组织党建工作机构进行指导，保证工作指导上的上下贯通。针对社会组织特点，本着应建尽建的原则加大党组织组建力度。对暂不具备组建条件的社会组织，可以通过选派党建工作指导员、联络员或建立工会、共青团组织等途径，开展党的工作，条件成熟时及时建立党组织。新成立的社会组织，具备组建条件的，登记和审批机关应督促推动同步建立党组织。通过各种方式，努力做到哪里有群众哪里就有党的工作，哪里有党员哪里就有党组织。

5．引导社会组织积极承担社会责任

引导社会组织树立服务大局、服务社会、服务群众意识，主动配合关系云南省改革发展稳定大局的重大决策，积极参与解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，踊跃投入公益慈善事业，关爱弱势群体。逐步建立社会组织责任体系，倡导社会组织发布社会责任报告，促进社会信用体系和市场监管体系建设。引导社会组织发挥理性反映企业、群众诉求平台优势，为党委、政府决策积极献计献策。配合参与政府公共管理，协调劳资纠纷，化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐。

6．促进社会组织依法参政议政

在理想的情境下，社会组织不仅是公共服务的主体，而且是治理体系的主体和社会意见表达的重要载体。但在现实中，地方政府，特别是基层政府在制度执行中往往强化社会组织作为公共服务主体的角色，但在另外两个层次鲜有实质性的制度建设，社会组织难以进入公共领域发挥作用。因此，应引导社会组织积极参与社会管理创新相关政策制定和理论研究。加强政府与社会组织信息沟通，建立重大决策征询相关社会组织意见的制度，在制定出台政府规章、公共政策、发展规划、管理措施之前，采取调研、咨询、听证等形式征求和听取相关社会组织的意见和建议。使社会组织的发展迈上新的台阶，在更高的层面上发挥更大的作用。

结语

当前，我国正处于实现“四个全面”战略布局的关键时期。在经济新常态下，云南省社会发展面临着亟待解决的深层次矛盾，社会治理已成为当务之急，并且逐渐形成政府、市场和社会组织三足鼎立、互为倚重的社会治理总体格局。云南省社会组织作为社会共治体系不可或缺的部分，在社会治理中的关键性作用已成共识。社会组织参与社会治理既是现实需要，又是中国人民探索实现民族复兴的时代选择。社会组织的良性发展需要多方主体的共同扶持与不懈努力，要坚持不懈地发挥社会组织在现代社会治理中的独特作用，增强社会组织的自我增权能力，培育和扶持有能力、有影响力的社会组织充实社会治理力量。