江苏“十三五”扶贫开发重点片区全面达小康研究

包宗顺 赵锦春

摘要：在“整体帮扶、连片开发”政策推动下，“十二五”期间江苏重点片区扶贫开发工作取得显著成效。片区低收入农户增收目标全面达标，产业结构得到优化升级，地方财政及基础设施建设取得较快发展，外资利用水平及外向型经济也得到较快提升。然而，当前江苏六大片区仍存在低收入农户脱贫信心不足、经济社会发展基础薄弱、村集体经济增收困难、“造血式”扶贫力度不足以及经济社会发展与全省平均水平差距较大等问题。“十三五”期间，应加大对强化片区基础设施的建设、完善扶贫资金项目管理、落实农业产业化项目、推动农村改革试验区建设，实现“十三五”江苏重点片区全面达小康。

关键词：“十三五” 江苏扶贫开发 重点片区 全面小康

 

“解决区域性整体贫困”是中共十八届五中全会提出全面建成小康社会新的目标要求之一。地处苏北的西南岗地区、成子湖周边地区、黄墩湖滞洪区、石梁河库区、刘老庄地区和灌溉总渠以北地区六个集中连片地区，涉及14个县（市、区）、59个乡镇、908个行政村，是全省经济社会发展最为薄弱的地区，也是“十二五”期间江苏省扶贫开发的重点片区。本研究报告从“十二五”扶贫开发重点片区全面脱贫情况的评估入手，分析重点片区帮扶的成效与不足，比较重点片区当前与全省平均发展水平的差距，分析其现实与潜在的优势与劣势、发展路径与重点，并在上述分析的基础上提出扶贫开发重点片区全面达小康的相应对策。

一 重点片区“十二五”扶贫开发全面脱贫情况评估

（一）重点片区基本情况

1．片区贫困程度

江苏“整体帮扶、连片开发”划定的六大片区在贫困程度、自然条件以及脱贫路径选择等方面均存在差异。表1是六大片区贫困程度的分析，从表1可以看出，首先，片区所辖总人口与片区面积呈正相关关系；其次，石梁河片区所辖贫困人口占比最高，达到49%，西南岗片区所辖经济薄弱村比重达到100%，表明石梁河片区和西南岗片区是六大片区中贫困程度较严重的地区，脱贫难度较大；最后，从片区年人均纯收入看，西南岗片区年人均纯收入6250元，而黄墩湖片区年人均纯收入达到9385元，在六大片区中经济基础较好（见图1）。

2．片区产业结构

六大片区第二、第三产业发展普遍滞后，片区第二、第三产业发展仍呈现一定的不平衡性。2011年，江苏第二、第三产业占GDP比重达到93.7%，以此为基准，使用片区所辖主要县市第二、第三产业占GDP比重均值表示片区经济增长动力落后程度，2011年西南岗片区第二、第三产业占GDP比重达到80.3%，低于江苏省均值13.4个百分点；成子湖片区该指标为82.2%，低于全省均值11.5个百分点；黄墩湖片区为82.1%，低于全省均值11.6个百分点；灌渠北片区为82.5%，低于全省均值11.2个百分点；刘老庄片区和石梁河片区第二、第三产业占比较高，分别达到86.8%和83.1%，但仍低于全省均值6.9个和10.6个百分点（见图2）。

3．片区基础设施建设重点

六大片区基础设施建设是片区扶贫开发的重点，但各片区在基础设施建设重点上仍各有侧重。其中，西南岗片区交通闭塞，是全省贫困面最广、贫困人口最集中、脱贫难度最大的地区，最需要突出路桥、基本农田水利设施和扶贫产业园建设；成子湖片区水系、土地整理工程最为关键；黄墩湖片区通行能力较差，农民集中居住率低，最需要解决道路交通和兼有避洪功能的农民集中区建设；石梁河片区属于水库库区，移民搬迁造成村庄基础设施滞后，最需要解决田间配套工程和小城镇、农民集中区建设；刘老庄片区亟须解决交通和产业发展问题；灌渠北片区水利、交通设施陈旧老化，建档立卡低收入人口和经济薄弱村比例较高，关键要解决交通水利基础设施和产业发展问题。

4．片区低收入农户致贫原因及脱贫难点

深入分析片区低收入农户致贫原因及主要脱贫难点对片区实现“精准扶贫”具有重要意义。表2是2013年六大片区低收入农户致贫原因和脱贫难点的统计分析。从表2可以看出，因病致贫比例为33.3%，因残致贫比例达到24.0%，而因学致贫比例较低，仅为3.3%，这表明，罹患重大疾病是片区低收入农户的主要致贫原因。此外，从片区低收入农户的脱贫难点看，缺技术导致脱贫困难的低收入农户比例为8.0%，缺劳力比例为10.9%，而缺资金比例达到16.8%，这表明，当前片区低收入农户脱贫的主要困难在于缺少启动资金和小额贷款项目资助。

（二）片区扶贫增收情况

“整体帮扶、连片开发”的最终成效要落实到增加村集体及农户收入上来，因此，分析村户收入变化能够反映片区扶贫工作实效。

1．片区村集体收入增收情况

表3是六大片区村集体收入增收情况，从表3中可以看出，片区村集体经济收入增幅明显。2013年片区村集体收入均值为12.7万元，到2014年增加至16.7万元，同比增幅达到31.5%；特色产业农民专业合作社从2013年的平均7.3个增加到2014年的11.7个，同比增幅为60.3%；同时，参加特色合作社的低收入农户数也有显著增加，2013年平均为252户，2014年增加至294.7户（见表3）。其次，从片区集体收入增幅比较看，刘老庄片区村集体收入增幅最高，2013年刘老庄片区村集体收入为9.3万元，2014年增加至15万元，增幅为61.3%，其次是成子湖片区，增幅达到42.1%；而黄墩湖片区集体收入增幅最低，为12.6%，灌渠北、西南岗以及石梁河片区集体经济收入增幅均低于片区均值，这表明，扶贫效果在片区之间存在一定差异，如何实现片区扶贫均衡发展将是未来江苏片区扶贫工作的重点。

2．片区乡村第三产业增收情况

片区农村第三产业取得长足发展。表4是片区乡村旅游及农家乐增收情况，从表4中可以看出，2013～2014年片区乡村旅游和农家乐取得较快发展，经营农家乐农户数均值从2013年的0.7户，增加到2014年的1.2户；乡村旅游从业人员数均值增加1万人左右，经营农家乐年均收入均值从2013年的9660.3元，增加到2014年的13708.9元。此外，片区第三产业发展仍存在较大差距。成子湖片区农家乐收入增加最为明显，同比增幅达到19.9%；灌渠北和石梁河片区农家乐增收幅度相当，分别达到14.4%和14.1%；刘老庄和黄墩湖片区农家乐增收幅度分别为7.2%和6.5%，西南岗片区基本没有农家乐和乡村旅游项目发展。

3．片区低收入农户收入达标情况

从2012年开始实施“整体帮扶、连片开发”规划，到2014年正好是片区帮扶规划实施的中期关键阶段，片区帮扶政策对经济薄弱村低收入农户增收有显著的促进和拉动作用。表5是片区农户家庭收入情况，从表5中可以看出，2013～2014年片区农户家庭年均纯收入均值有显著提高，2013年该指标为3560元，低于江苏省定的4000元的贫困标准，而2014年上升至4186.9元，同比增长17.6%，片区内除刘老庄片区和灌渠北片区家庭年均纯收入分别为3392.7元和3767.2元，尚未达到省定脱贫标准外，其余片区均已达标；同时，人均务工收入均值从2013年的1620.9元，提升至2014年的1980.9元，增幅达到22.2%；此外，人均经营性收入均值从2013年的1143.4元，增长到2014年的1313.5元，增幅为14.9%；最后，人均各类补贴也有显著增长，2013年人均各类补贴均值为794.5元，2014年上升至892.4元，提高100元左右。

进一步比较分析片区低收入农户各类收入增加情况可以看出，人均务工收入增幅最高，是拉动片区低收入农户收入增长的主要原因；而人均经营性收入也有较快的增加，与各类补贴收入增加形成合力，共同促进片区低收入农户的年均纯收入增长，这一现象同时表明，在“整体帮扶、连片开发”政策推动下，片区基础设施和产业项目均取得较大发展，为当地农户提供了更多的设施便利和就业途径，为促进经济薄弱村自身“造血”功能的实现提供了政策保障（见图3）。

确保扶贫落到实处，实现“扶真贫、真扶贫”的落脚点在于切实提高低收入农户的收入水平。从上文的评估结果看，截至2014年底，片区帮扶在提高低收入农户收入水平上取得实效，总体实现了年均4000元的省定脱贫标准，片区扶贫成效值得肯定。

二 重点片区实施整体帮扶、连片开发的主要成效与不足

（一）主要成效

为了准确反映重点片区帮扶的主要成效，我们特别选取刘老庄片区的刘老庄乡和古寨乡两个乡镇和与其接壤的两个非重点片区乡镇（涟水县成集镇和沭阳县张圩乡），对四个乡镇2010～2014年主要经济指标进行比较分析。

1．经济总量增速显著提高

片区内贫困乡镇经济增长速度显著高于非片区乡镇。表8是2011～2014年刘老庄片区内两个乡镇与周边接壤非片区贫困乡镇经济增长速度比较分析结果。从表6可以看出，2011～2014年刘老庄片区内刘老庄乡和古寨乡经济增长年均速度分别达到21.2%和15.2%，显著高于非片区贫困乡镇成集镇和张圩乡的5.6%和8.2%的平均增速；同时，从各年度经济增长速度看，片区内乡镇也大多高于非片区乡镇。

2．产业结构得到优化升级

片区内贫困乡镇产业结构优于非片区乡镇。第二、第三产业占GDP比重可以反映经济增长动力结构优化程度。表7是2011～2014年刘老庄片区内两个乡镇与周边接壤非片区贫困乡镇产业结构比较分析结果。从表7可以看出，2011～2014年刘老庄片区内刘老庄乡和古寨乡第二、第三产业占比提高平均速度分别达到1.2个和1.8个百分点，显著高于非片区贫困乡镇成集镇和张圩乡的0.7个和-0.6个百分点的平均增速。

3．农民人均纯收入增幅明显

片区内贫困乡镇农民人均纯收入增速高于非片区乡镇。表10是2011～2014年刘老庄片区内两个乡镇与周边接壤非片区贫困乡镇农民人均纯收入的比较分析结果。从表8可以看出，2011～2014年刘老庄片区内刘老庄乡和古寨乡农民人均纯收入年均增速分别达到18.3%和15.7%，显著高于非片区贫困乡镇成集镇和张圩乡的17.9%和14.2%的平均增速；同时，各年份片区内贫困乡镇农民年均纯收入绝对数值也显著高于非片区乡镇，并且这一差距随着时间推移有逐渐扩大的趋势。

（二）存在的不足

片区扶贫为推动江苏苏北经济薄弱村整体脱贫起到重要作用，“十二五”时期片区扶贫工作也取得较大成效，但通过此次调研发现，当前片区扶贫工作仍存在资金总量不足、配套资金比例过高、“五方挂钩”实施进度缓慢以及小额扶贫贷款难以满足现实生产需求等问题。

1．资金来源约束，挤占非片区资金投入

在现有的片区扶贫机制下，片区专项扶贫资金主要由省级财政支付、挂钩单位支付、县市财政配套以及其他资金投入四个方面构成。其中，县市财政配套的一部分要从县市扶贫资金“总盘子”中支出，提高片区扶贫资金支持就会相应降低该县市辖区内非片区经济薄弱村的扶贫资金投入，造成同一辖区内片区与非片区在扶贫资金分配中的矛盾。

2．资金多头管理，影响扶 贫效益发挥

片区扶贫资金分属不同的部门管理，各有各的管理办法、使用方向和报批程序，很难整合统筹。财政扶贫资金实施项目由扶贫办审核，主要用于产业化扶贫项目；扶贫小额贷款虽专门针对低收入农户，但贷款额度偏小、贷款期限偏短；“五方挂钩”后方单位扶贫资金由扶贫工作队管理使用。涉农资金涉及多个部门，考核验收标准不一，多头管理下的扶贫资金很难实现真正意义上的整合。

3．基础设施投入大，对培育“造血”能力重视不足

现有的扶贫方式以片区基础设施建设为主，从而形成村庄面貌改观的脱贫表象；同时，现有的资金倾斜的扶持方式不利于培养经济薄弱村干群自力更生、自强自立的精神，使得贫困成为一顶不舍得扔的高含金量的“帽子”。由于农业产业项目发展相对滞后，尤其缺乏针对低收入农户就业增收的产业项目，低收入农户自身脱贫的“造血”能力不足，反而进一步助长和强化其“等、靠、要”的思维模式。

4．少数单位对“挂钩”帮扶重视不足，帮扶措施不到位

实际调查发现，许多地方反映“五方挂钩”的对口帮扶单位对扶贫工作重视不足，专项扶贫帮扶资金和扶贫措施落实不到位，造成挂钩帮扶的实效不明显，尤其是有些条线单位的大型国企在完成“五方挂钩”过程中往往以资金使用权不在县市一级为理由，拖延或回避资金支付，影响项目完成进度，这一现象在金融国企和通信国企中尤为突出。

三 重点片区经济社会发展与江苏省平均水平的比较

通过比较重点片区和江苏省其他地区经济发展水平的差距，可以更准确地判断片区经济发展与全省的差距，我们使用2013年六大片区所辖各乡镇经济发展宏观经济指标与全省45个县级市的经济发展指标均值进行比较，以期发现当前片区经济发展与全省发展的差距。

（一）经济密度与产业结构比较

我们使用单位土地面积对应的GDP总量，即经济密度，反映片区经济发展水平与全省差异，同时，使用第三产业增加值占当地GDP比重表示产业结构的不同。图4是六大片区经济密度及产业结构的比较结果，从图4中可以看出，2013年，全省县级市经济密度达到4100.9万元/平方公里，而六大片区中灌渠北片区经济密度最高，达到554.2万元/平方公里，仍远远低于全省平均水平。

此外，从产业结构的比较看，六大片区第三产业占GDP比重均低于全省平均水平，2013年，全省第三产业占GDP比重均值已达到46.7%，而片区第三产业占GDP比重与全省均值差距依然明显。

（二）人均GDP与农民人均纯收入比较

图5是六大片区农民人均纯收入和人均GDP与全省均值的比较结果。从图5中可以看出，无论是农民人均纯收入还是人均GDP，片区与全省均值都存在差距。其中，2013年全省农民人均纯收入平均为14958.2元，人均GDP达到65111.8元，均显著高于各个片区的指标值。短期内，基础设施建设投资能显著改观农村面貌，取得较好的村庄改造成效，但要实现低收入农户的脱贫，必须从根本上开展就业技能培训，提升其就业技能，及时发布就业信息，增加就业机会，从而形成可持续的脱贫机制。

（三）财政收入与固定资产投资情况比较

我们用财政收入和固定资产投资占GDP的比重反映片区与江苏省财政收入及固定资产投资的差距（见图6）。从图6中可以看出，除西南岗片区的财政收入占当地GDP比重达到14.7%，高于全省均值之外，其余片区的财政收入占GDP比重均低于全省平均水平11.11%。而西南岗、石梁河、灌渠北以及刘老庄片区的固定资产投资占GDP比重分别达到53.6%、78.2%、78.1%、64.8%，均高于全省均值49.7%。

（四）实际利用外资与出口贸易情况比较

图7是片区实际利用外资与出口产品交货额占GDP比重与全省均值的比较。从图中可以看出，灌渠北片区的实际利用外资和出口产品交货额占GDP比重均高于其他片区，两项指标分别达到8.7%和12%；同时，灌渠北片区的实际利用外资和出口产品交货额占GDP比重也高于全省2.8%和2.9%的平均水平。此外，在实际利用外资占GDP比重方面，片区内有灌渠北、成子湖、黄墩湖三个地区高于全省平均水平；而在出口产品交货额占GDP比重方面，片区内有石梁河、灌渠北、成子湖、黄墩湖四个地区高于全省均值。

四 当前重点片区经济与社会发展的SWOT分析

（一）片区经济社会发展的优势

第一，以特色产业为龙头的发展优势。片区在新能源产业、农产品加工业、规模养殖业以及秸秆加工业、特色旅游产业等行业方面具有优势。第二，以低要素成本为特征的引资优势。重点片区农民收入水平普遍低于全省平均水平是重点片区实现“追赶式发展”的优势。第三，以“先行先试”为原则的政策优势。重点片区脱贫是江苏省扶贫攻坚的重点，江苏省对六大重点片区的扶贫政策有明显倾斜，片区内部改革试验均带有扶贫攻坚“先行先试”的政策导向。第四，以项目优先支持为依托的资金优势。省委、省政府始终保持对片区重点项目的投入支持力度，形成片区项目资金优先支持的优势。

（二）片区经济社会发展的劣势

第一，低收入农户脱贫意识与信心不足。片区少数低收入农户缺乏脱贫意识，少数片区经济薄弱村干群缺乏自力更生、自强自立的精神，“等、靠、要”的思维模式严重影响片区脱贫示范效应的发挥。第二，经济社会发展水平不高。片区整体经济社会发展层次与江苏省平均水平仍存在较大差距，人均GDP、农民人均纯收入以及地方政府财政收入水平差距明显。第三，第三产业发展滞后。片区的第三产业尤其是服务业发展滞后，落后于全省平均水平。人均收入水平低、服务业“本地化”能力不足。第四，“区域性发展塌陷”依然存在。当前，少数片区区域性经济增长速度缓慢、人均GDP提升不明显的“区域性发展塌陷”依然存在，严重制约片区扶贫绩效提升。

（三）片区经济社会发展的机遇

第一，省委、省政府对片区扶贫重视，坚定脱贫信心。省委、省政府对片区扶贫工作高度重视，连续出台多项措施落实片区扶贫工作。第二，“五方挂钩”机制为片区脱贫提供制度保障。“五方挂钩”是江苏省扶贫工作的创新之举，省委派驻各县的帮扶工作队，帮扶一个村，就使一个村摆脱落后面貌，就使一片地区产生良好的带动效应。第三，南北产业转移为片区产业脱贫创造发展契机。在苏南、苏北协同发展和产业转移的大背景下，由苏南经济发达县（市、区）帮助片区搭建融资平台，落实帮扶资金，深入推进异地建园试点，探索南北产业联动。第四，新型城镇化为区域扶贫开发勾勒清晰远景。新型城镇化是实现“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”目标的有效途径，搭建片区发展新远景。

（四）片区经济社会发展的挑战

第一，发展环境脆弱导致脱贫难度加大。片区剩余低收入农户主要分布在生活条件严峻的区域，条件不利，人均资源不足，劳动力素质偏低，片区经济可持续增长条件不足。第二，因病因灾返贫导致脱贫信心丧失。低收入返贫农户在经历多次脱贫—返贫后，自身对脱贫逐渐丧失信心。第三，扶贫开发机制不健全导致扶贫效率不高。目前的扶贫开发机制存在缺陷，影响扶贫效率的提升。首先，重点片区与非重点片区享有的扶贫资源投入严重不对称。其次，贫困规模的确定方法和精准识别过程中产生冲突。最后，片区部分扶贫资金投放效率较低。第四，产业扶贫项目不足导致村集体增收不明显。片区农业产业化项目实施的难度较大，风险较高，部分扶贫资金的投放不切实际，对低收入农户增收拉动作用不明显。

片区经济社会发展的SWOT分析见图8。

五 “十三五”重点片区实施整体帮扶、连片开发的路径与重点

（一）改变扶贫目标，突出帮扶对象的发展新要求

首先，把增强贫困人口的发展能力、提高贫困人口的综合素质和生活质量摆在更加突出的位置。新的扶贫目标应在解决贫困人口的基本温饱问题的基础上，涵盖其发展要求，主要包括满足低收入农户对教育、医疗等基本公共服务的需求，增强其发展能力。其次，加强对低收入农户的人力资本投资。完善片区劳动力培训和劳动力转移的社会服务体系，增加低收入农户的就业机会。最后，改善片区基础设施和发展基础。为低收入农户创业提供良好的设施和政策环境。

（二）提高贫困标准，确立“发展型”贫困线

反贫困面临的最大问题是使低收入农户获得公平的发展机会和发展条件，而不是简单地解决温饱问题。“十三五”时期，江苏省应建立动态贫困标准，根据全省经济可承受的能力，适当、逐步提高贫困标准，加大帮扶力度，从“生存型”贫困线向“发展型”贫困线过渡，扩大扶贫覆盖面。对于未脱贫而有劳动能力的低收入农户，采取一户一策办法，实施“点穴式”精准扶贫；对未于脱贫而无劳动能力的低收入农户，由政府兜底，以户为单位纳入最低生活保障范围，确保实现同步脱贫。

（三）夯实脱贫基础，加快发展工业和现代农业

首先，充分利用片区低劳动力成本优势。引进内外资，加快产业转移，吸收当地低收入户就业；其次，以“互联网+”为契机，促进互联网经济与农业经济的融合。顺应“大众创业、万众创新”的潮流，抓住互联网经济发展机遇，释放群众创新创业潜力；最后，以提升劳动力就业能力为手段，加强对片区低收入农户人力资源的开发，加大对片区扶贫教育的投入，落实和完善贫困地区“两免一补”等义务教育制度，保障低收入农户子女获得公平教育的权利，打破贫困代际传递的恶性循环。

（四）培育农村新型社区，实现片区“跨越式”脱贫

首先，实施交通优先发展战略。“十三五”时期，江苏省应抓紧实施片区交通发展规划，加快片区铁路干线、高等级公路网络建设，为片区县域开发本地特色优势资源，实现与外部产业、市场的有效对接奠定基础。其次，完善城镇基础设施建设。片区所辖县级政府应根据上述目标要求调整和完善县城发展规划，着力加强对旧城区的水电、道路、通信等公共基础设施的改造。最后，按照产城融合的要求，谋划好南北共建园、商贸物流园区的建设。在加强其生产生活基础设施建设的同时，尤其要注重加强教育、医疗卫生等配套公共设施建设，提高县城的人口承载能力，实现片区“跨越式”脱贫。

六 推进重点片区全面达小康的政策建议

（一）加强扶贫资金管理，提高片区扶贫绩效

首先，建立片区专项资金项目、改善片区与非片区资金矛盾。在省一级建立片区专项资金账户，规划六大片区项目设计和完成计划；同时，增加对辖区内有片区规划县市的扶贫资金支持力度，改变当前从县市扶贫资金“总盘子”中支出片区扶贫资金的现状，缓解当前片区与非片区扶贫资金投放矛盾。其次，成立片区扶贫资金管理委员会，提升资金管理效率。建立省一级的片区扶贫资金管理委员会，协调财政、挂钩单位支付、县市财政配套以及其他资金投入四个方面的资金来源，在统一的平台中运作片区扶贫资金；制定严格的扶贫资金管理办法，规范各片区扶贫资金的使用。最后，加强对片区重大项目的审计和第三方监管，增加片区项目实施透明度，确保项目落在实处。建议出台专门文件，具体明确垂直管理央企和事业单位扶贫社会责任。同时，加强对地方政府扶贫工作的宣传，提高全社会对扶贫工作的重视程度。

（二）落实农业产业化项目，提高低收入农户脱贫能力

首先，在加大基础设施建设力度的同时，重点发展片区产业项目建设。引进现代农业产业项目，加大招商引资力度，积极鼓励、引导企业到片区投资建厂，以增加低收入农户就业机会、提高低收入农户可支配收入为工作重点，改变传统片区存在的“等、靠、要”思维模式，增强片区低收入农户脱贫信心。其次，把选好农业项目摆在突出位置。坚持“贫困首选、产业优先、群众参与、效益第一”的原则，坚定不移地实施“产业拉动、项目扶持”战略。对于产业化项目，要严格按照“四依托”“两能够”标准选好项目。“四依托”，即依托当地习惯上项目，依托市场上项目，依托龙头上项目，依靠“订单”上项目。“两能够”，即选择能够当年见效的项目和能够让农民长期受益的项目。最后，把切实提高低收入农户收入水平放在首位。在项目确定上，坚持两个原则：群众参与原则，确定的项目必须是当地群众感兴趣、学得会、干得了、做得好的；政府认同原则，扶贫项目必须经县、乡政府认真筛选和论证，取得县、乡政府和村委会三方认可确定。

（三）推进第二、第三产业发展、提升片区经济发展水平

首先，加强职业技能培训，提升农村劳动力就业能力。积极引导就业能手和自主创业的企业家典型为农户提供专业的职业技能培训，建立职业技能培训机构，为农户提供就业指导；同时，政府定期公布就业信息，拓宽农民就业渠道，促进第二、第三产业协调发展。其次，鼓励支持片区农民自主创业。通过完善和强化产业扶持政策，促进农民自主创业，吸引社会资本投资兴业，提高乡镇企业发展质量，增强县域经济发展活力，多渠道促进片区低收入农户就业转移。再次，建议设立片区镇村第二、第三产业发展基金。向政府建议设立镇村第二、第三产业发展基金，即对县域内符合国家产业政策、都市生态环保型、成长性好、对壮大县域经济及吸纳当地劳动力就业有重大贡献、劳动密集型或创品牌、有地方特色的企业应给予奖励和扶持。最后，加大对第二、第三产业融资扶持力度。继续大力推进中小企业信用担保，促进银企合作，为片区第二、第三产业的中小企业提供资金支持。

（四）强化农村基础设施建设，加快城镇化步伐

首先，加强片区农田水利设施建设，稳定片区农业发展。未来应进一步巩固完善农田水利设施建设，加强片区灌溉用渠道及其田间建筑物，包括排涝用排水沟道、农田桥、涵、排水闸、排水站及抗旱用水源设施的建设，保障农田基本设施建设。其次，推进农村基础设施建设，为提升经济发展层次夯实基础。进一步推进片区农村公路建设、农村饮用水安全工程建设、农村能源建设、农村电网建设、农村信息化建设、人居环境建设以及教育文化卫生基础设施建设，巩固完善“新八有”建设，改善农民居住和出行条件，促进文化、教育、娱乐等现代服务业发展。最后，加快人口从经济薄弱村向片区主要乡镇转移。中心城镇对于促进乡村人口就地城镇化具有特殊作用，片区县域城镇化应在做大县城的基础上，进一步加强中心城镇的建设。

（五）推动农村改革试验区建设，释放制度创新红利

首先，推动农村土地产权交易，促进土地高效流转。鼓励发展农村产权流转中介组织，提供资信评估、资质评审、流转信息、法律咨询等相关服务，探索采取评估、协商、仲裁等有利于产权流转的价值认定办法，促进土地集约化经营。其次，加强顶层设计和重构，多途径促进金融资本回归农村农业。创新涉农金融产品和服务手段，扩大涉农金融组织发展空间，完善政策性农业保险机制。积极引导金融机构涉农贷款的回收，在控制涉农贷款风险的基础上，扩大农村信贷配给。再次，创新农村社区管理体制，实现片区经济社会全面发展。树立立法理念，积极构建新型农村社区管理的法律制度体系，坚持把国家管理社区的公权力归还给社区及其社员。最后，设立新型社区居委会，因地制宜地设置社区监督和协调机构，下沉政府管理和便民服务职能，实现政府管理与社区自治的有效衔接。