中国政府储蓄研究：理论演进与实践考察

杨涛

一 引言

中国的高储蓄率问题一直是国内外学者关注的焦点。当前典型的观点是，适度降低总储蓄率对于解决中国经济内外失衡来说非常重要，而这就必须从政府和企业储蓄入手，其中政府更需要在国民收入初次分配和再分配过程中适度减少对资源的控制，从而降低对总储蓄的贡献度。

迄今为止，虽然针对国民储蓄的研究文献众多，但具体围绕政府储蓄的理论和实证研究却非常鲜见。长期来看，在新形势下基于全球视角对政府储蓄展开研究，具有两方面的意义：一是有助于进一步完善政府储蓄的分析框架，从理论上厘清政府储蓄与国民储蓄、经济增长及其他经济变量之间的内在关联；二是在实践中能够更加清楚政府储蓄适度规模的判断原则，充分认识政府储蓄与政府政策的互动作用以及政府影响政府储蓄水平的必要性和途径。

在政府储蓄的研究中，有几方面重点值得关注。其中，一是需要明确政府储蓄的相关概念内涵。按照经济学对储蓄的定义，政府储蓄可以理解为政府的可支配收入减去其消费性支出的余额，但是在实践中，由于定义储蓄的方法有多种，这一概念还需要进行更细致的区分和界定。二是应当充分重视政府储蓄的比较分析。为了更好地理解中国政府储蓄的现状及其经济含义，既需要从历史的维度来纵向分析其演变过程，也要与其他典型国家的政府储蓄状况进行横向比较。三是深入探讨影响中国政府储蓄的主要因素，并且在判断这些因素未来变化趋势的基础上，对政府政策的调整和应对有所分析。本文结合中国的实际情况，将对这些问题展开初步研究。

二 研究文献综述

（一）国外的研究

在短期的经济均衡中，凯恩斯主义的宏观分析框架强调了财政支出对于总需求的促进作用。虽然并没有直接就政府储蓄展开论述，但早期凯恩斯理论在强调积极财政政策的作用时，更多是指增加政府投资性支出，而非消费性支出和转移性支出，这就意味着在积极财政政策下，可能出现财政赤字与正的政府储蓄并存，甚至是政府储蓄的上升。而到20世纪中期以后，随着各国财政支出逐渐转向非生产性领域，坚持凯恩斯主义的财政扩张思路，则开始意味着会降低政府储蓄。实际上，在着眼于短期的宏观分析中，各类凯恩斯主义理论对于政府储蓄的关注程度有限，而非凯恩斯主义理论则由于普遍强调政策无效性，更缺乏对此问题的分析。

就中长期来看，对政府储蓄的研究往往被纳入国民储蓄的范畴中，并且与经济增长理论的演变密切结合在一起。自古典增长理论开始，亚当·斯密就非常重视资本积累，因为它能扩大资本存量以及劳动数量，从而直接带来经济增长，这正是今天各国都重视储蓄率的原因所在。无论是以后的哈罗德—多马模型、索洛的新古典增长模型，还是保罗·罗默的新经济增长理论，都从不同侧面强调了储蓄与资本积累对长期增长的作用。其中，政府财政政策既可以通过影响企业和住户部门的储蓄率，也可通过自身储蓄率的调整，来最终影响长期增长率。但是，在各类经济增长理论中，对于政府储蓄与国民储蓄之间的互动，以及政府储蓄与长期经济增长率之间的直接关联，却缺乏详细的研究和关注。

当然，关于经济增长的很多文献研究了税收、财政支出结构和经济增长的关系。许多学者认为从宏观上来看，税收会抑制经济增长。例如，Mendoza、Milesi-Ferretti和Asea（1997）通过研究11个经合组织（OECD）国家26年的有效税率，得出了所得税会降低增长率的结论。此外，许多研究都把政府财政支出分为生产性和非生产性（消费性和转移性）支出进行分析，其中多数学者认为消费性支出对于长期增长具有负效应，如Aschansuer和Greenwood（1985）、阿尔弗雷德·格雷纳（Alfred Greiner, 1996）。也有学者进一步分析了不同财政支出类型影响长期增长的限定条件，如Devarajan、Swaroop和Zou（1996）指出各种财政支出的效应不仅取决于它们在总财政支出中所占的比例，而且取决于生产性支出与非生产性支出的份额比是否等于它们的产出弹性之比。按照政府储蓄的定义来看，由于分析税收、不同财政支出类型与经济增长率之间关系的假设前提有所不同，上述研究使得政府储蓄与长期增长的关系变得更加复杂，难以得出一致性的结论。

在公共财政的分析中，国外对于政府储蓄的具体度量也存在一定差异。例如，萨缪尔森认为“政府储蓄代表政府税收高于其用于物品和劳务以及转移支付上的开支的差额的代数值”。马斯格雷夫则指出两种不同口径的政府储蓄定义，即：（1）政府储蓄为税收收入超过财政支出的部分；（2）政府储蓄为税收收入超过政府用于当前消费的支出的部分。曼昆认为，“政府储蓄就是政府扣除其支付后的税收，预算盈余是税收收入减去政府支出”。由此可见，概念与定义的模糊性，直接影响到政府储蓄研究的标准，这也是在实证分析中必须予以明确的前提。

在发展经济学中，结合发展中国家与转轨国家的现实，许多学者也从政府储蓄入手加以分析。例如，麦金农（1973）认为，金融自由化的初始表现就是投融资体制的转变，即从倚重财政途径转变为倚重金融途径，同时储蓄主体也由政府转变为个人，而在由传统的政府储蓄—投资渠道转变为以金融市场为主导的储蓄—投资渠道之后，会带来积极的“渠道效应”。另外，部分学者就某些国家的政府储蓄进行了有针对性的实证考察，当然这方面的文献并不多见。例如，Edwards（1995）对36个国家的私人和政府部门的储蓄率进行了研究，发现决定政府部门储蓄率的因素主要是政治稳定性，而私人部门储蓄和政府部门储蓄间的关系表现为后者上升对前者的挤出效应。Hiromitsu Ishi（1974）根据20世纪末到“二战”后日本政府的财政活动，指出“二战”后的日本政府收入不断上升、军费支出下降，使得政府储蓄能够保持较高水平，进而支撑了政府主导的大量投资，推动了战后日本经济的快速增长。Robert Eisner（1994）结合美国联邦财政运行状况，指出政府投资性支出应该属于政府储蓄的重要组成部分，赤字的增加虽然意味着财政结余资金的减少，但却可能带来政府储蓄的增加，而且政府公共投资的回报要比私人投资更高。此外，他还提出政府用于教育和研究的“无形”投资，同样具有政府储蓄的某些特征，需要在相关研究中予以关注。

（二）国内的研究

国内的研究更多是基于中国国情而展开的，并且主要围绕如下几方面内容。

第一，对政府储蓄研究的重要性和意义进行分析。例如，刘家新（2002）认为，政府储蓄在促进财政实现资源配置职能方面具有特殊作用，也是财政与金融相互作用、相互影响的重要交叉点，但是从目前我国学术界的整体研究现状看，政府储蓄的研究仍然是一个薄弱环节，其中有许多问题需要在理论上进一步探讨。

第二，对政府储蓄的定义与统计内涵进行分析。例如，早期有一些学者（曹康霖，1996；杨思群，1998）就把政府净债务收入作为政府储蓄的重要来源。而郭庆旺和赵志耘（1999）则强调，政府储蓄是指一般政府部门的经常性收入（current revenues）大于经常性支出（current outlays）的余额，政府储蓄与弥补财政赤字的方法无关。

第三，对政府储蓄的合理规模、影响因素和变化趋势进行分析。就政府储蓄的规模来看，直到21世纪初，许多学者的研究方向还是如何提高中国的政府储蓄水平问题。例如，杨志刚等人（1995）认为，改革以来中国政府储蓄率下降的主要原因，既是由于政府财政收入占国民总收入（GNP）的比重逐步下降，也是因为政府用于投资的比重不断下降。刘红艺和李武好（2001）认为，从国际比较来看，我国政府储蓄率不算太低，问题在于我国政府储蓄率一直呈下降趋势，如果不采取措施进行扭转，将会影响政府在经济发展中的作用。然而，2003年以后，随着财政规模的不断扩张，以及对高储蓄率带来的经济结构失衡的担忧，最终促使研究的主流逐渐转到如何降低政府储蓄水平上。例如，汤敏（2006）认为，对于中国内外经济的不平衡，企业与政府的高储蓄是主要原因之一，应该通过减少政府储蓄，把更多的政府支出用于社会发展领域。张明（2007）认为，导致政府高储蓄的原因包括政府财政收入持续上升及消费性支出比重的不断下降，且政府储蓄率将在未来5～10年内显著下降，这将对财政平衡带来越来越大的压力。

第四，对政府储蓄的经济效果和政策效应进行分析。例如，朱萍（1996）认为，在社会总储蓄投资能力既定的前提下，政府和非政府部门的储蓄投资能力之间存在着此消彼长的关系，从而在特定经济条件下对社会长期供给能力的形成产生影响。刘家新（2002）认为，要想使国民总储蓄能随政府储蓄的增加而增加，政府就必须要保持一个高于民间部门的边际储蓄倾向。郭爱君和范巧（2006）基于1978～2001年的数据分析认为，政府支出和政府储蓄的变化对经济增长变化的直接贡献并不存在。王燕武和薛蕾（2007）利用1978～2004年的数据对储蓄和投资的相关性进行检验，得出结论认为，中国政府储蓄对投资的贡献度高于居民储蓄对投资的贡献度，并且对投资率的短期影响不明显。

第五，随着中国资金流量表的不断完善，其更容易反映出各部门之间的资金流动状况，国内外许多学者开始在此基础上对中国政府储蓄进行结构性分析。例如，Louis（2005）研究认为中国政府之所以从事储蓄活动，其主要原因在于通过“资本转移”来支持国有企业发展。李扬和殷剑峰（2007）认为2000年以来储蓄率的进一步攀升主要同政府部门储蓄率的提高有关，而政府部门储蓄倾向的上升并非主要为了通过“资本转移”来支持国有企业发展，而是直接进行的政府投资。

三 中国政府储蓄的规模与结构考察

（一）概念界定与历史分析

按照传统口径，中国政府储蓄的度量可以通过三种方式：一是直接计算法，即政府储蓄等于政府可支配收入（全国财政收入，不包括债务收入）减去政府消费性支出（包括非资本性转移支出）；二是间接计算法，即政府储蓄等于政府投资性支出（直接投资加上资本转移）加上财政结余（财政收支差额）；三是根据资金流量表的部门数据得出。根据不同的政府储蓄界定方式，我们对中国改革开放以来政府储蓄的历史演变进行如下分析。

根据表1，可以看到几个问题：一是1978～1985年，直接计算的政府储蓄要高于间接计算的政府储蓄，该时期间接计算结果被低估的原因，很可能是投资性支出被低估，主要是该阶段财政对国有企业进行“放权让利”产生了大量的资本转移，可能没有纳入统计范畴；二是1986～2003年，直接计算结果要低于间接计算结果，除了支出法GDP中的政府消费可能有高估之外，更可能源于该时期预算外资金的膨胀，导致政府可支配收入被严重低估，如1986年预算外收入1737.31亿元，相当于当年预算内收入的81.9%，2002年实施“收支两条线”和国库制度改革后，预算外资金才逐渐弱化；三是2004～2006年，直接计算结果又高于间接计算结果，可能因为投资性支出的低估，因为该时期的政府直接投资和资本转移都发展较快，尤其地方政府出现利用融资平台的各种“隐形”投资支出，超出了现有科目的统计范畴；四是1992～2008年，可以看到无论直接还是间接计算的政府储蓄，都远低于资金流量表的数据，这很大程度上要归结于政府可支配收入的低估，尤其是政府性基金收入（包括土地出让收入）和国企利润上缴都未纳入现有财政收入口径。

由于资金流量数据的估算偏差往往较小，因此基于资金流量表的政府储蓄数据应更接近现实。根据图1，可以看到2000年以来，图中三项指标都呈现明显上升趋势，其中2007年政府储蓄率和政府储蓄倾向都达到峰值，分别为8.84%和39.55%，政府储蓄占总储蓄的比重也在2007年达到峰值17.61%。2004年三项指标都出现一定程度下降，除了数据修正与统计口径调整的因素，也表明2004年4月开始的具有“行政性”特点的宏观调控，明显抑制了政府投资性支出。

此外，在政府储蓄的形成中，资本转移（主要是对国有企业）具有明显的中国特色。根据图2，2002年之前资本转移和政府直接投资对政府储蓄的贡献程度相近，而2003～2008年，资本转移的规模逐渐下降，政府直接投资开始“急剧”增长，构成政府储蓄的最大贡献因素。

根据图3，近年来央行资产负债表中“政府存款”的迅速增长，与政府储蓄规模的膨胀有明显的关联关系。这也从侧面说明资金在政府部门的流动效率并不高，例如，财政支出项目在预算列支之后，却由于各种原因没有从国库拨付出去，最终影响到政府部门资金头寸和政府储蓄。

除了官方公布的财政收支差额，资金流量表（实物交易）中的净金融投资，可以更加近似地表示不含债务的政府部门资金头寸。根据图4，可见在2001年以来的各年份财政收支差额都要小于净金融投资，除了财政收入和支出不同步的原因之外，这在某种程度上也能证明近年来政府可支配收入的低估已经成为常态，财政结余已经难以反映政府部门实际资金头寸。

实际上，如果按照政府可支配收入的全口径来看，除了官方公布的财政收入之外，还有其他一些重要的政府可控收入也应该构成政府储蓄的来源，典型的是政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入，还有未纳入预算管理的行政事业性收费等。考虑到与纳入预算的财政收入相比，这些资金的支配方式有所不同，并且难以度量，我们可以将其形成的储蓄定义为“准政府储蓄”。其中：政府性基金收入成为准政府储蓄的主要来源，如2009年全国政府性基金收入18335.04亿元，土地出让收入就占其中的77.7%，为14246.3亿元，土地出让支出总额为12327.1亿元，结余1912.6亿元。土地出让收入的很大一部分都用于投资性支出，包括基础设施建设和土地开发支出等，2009年这类支出占比约在50%左右；国有资本经营预算收入也形成一定的准政府储蓄，如2009年中央企业的国有资本收入988.7亿元，用于央企灾后重建、技术创新、境外矿产资源投资等方面的支出都构成投资性支出，占比至少在50%以上，如果考虑到庞大的地方国有资本，尤其是地方政府通过各类融资平台进行的隐形资本转移，那么相应的储蓄形成额应该更高；至于社保基金收入和预算外的行政事业性收费，其资金用途则多带有转移性和消费性支出的特点，对储蓄形成的贡献有限。虽然缺乏有效的数据进行分析，但以2009年中央基金结余655.71亿元，加上土地出让金的结余和投资性支出，以及国有资本经营预算的投资性支出，保守估计这部分准政府储蓄至少接近1万亿元。对于直接计算和间接计算的结果来说，被低估的准政府储蓄规模非常大；资金流量表计算结果则逐渐能涵盖可统计的“体制内”非税收入所形成的准政府储蓄，可能被低估的主要是缺乏统计基础的准政府储蓄（如地方土地出让金的投资性支出、地方隐形的资本转移等），以及“体制外”政府非税收入（如未纳入国库的土地出让金）所形成的准政府储蓄。

（二）与国外的比较

与其他主要国家或地区相比（见表2），中国的总储蓄率一直处于高位，而且比较1996年和2007年，十年间的总储蓄率上升也比较明显。就政府储蓄率而言，也远高于多数国家或地区，只有韩国略高于中国。考虑到韩国的政府主导型经济发展模式，这也是可以理解的，何新华和曹永福（2005）也论证了1992～2001年韩国的政府储蓄倾向要高于中国。

根据图5和图1，可以进一步比较中国和美国政府储蓄的主要指标。其中，中国的政府储蓄率和政府储蓄倾向都远高于美国，美国的这两个指标在2000年后逐渐呈现下降趋势，且连续4年为负值；对比而言，中国政府储蓄占总储蓄的比重呈现平稳上升趋势，而美国的该指标则出现大起大落，对总储蓄的扰动极大。总的来看，美国的国民储蓄率较低，很大程度上要归因于其政府储蓄不足。

四 中国政府储蓄的影响因素及政策应对

不可否认的是，2000年以来，政府部门对国民储蓄的贡献程度不断上升，这主要是由三方面因素所造成的。其一，政府可支配收入不断上升，不仅税收增速屡创新高，而且以土地出让收入为代表的非税收入也大幅增长。根据图6，可见1996年以来的绝大多数年份，政府可支配总收入的年同比增速都远超过国民总收入的同比增速（即按照现价计算的年增长率）。其二，伴随1997年以来积极财政政策的运用，政府投资性支出的规模和增速都不断提高，而教育、医疗、社保领域的消费性支出则增长缓慢。图6显示了政府投资的增速经历了1998～2000年和2002～2004年两个增长高峰期，2005～2006年虽然在宏观调控政策作用下有所下降，但接着又迅速反弹；而政府消费增速则自1993年以来呈现下降趋势，2005年以来才略有上升，除了如2005～2007年等几个调控经济过热的时期之外，多数年份都低于政府投资的增速，说明政府可支配收入的增长份额更倾向用于政府投资。其三，政府边际储蓄倾向的变化，尤其是近年来经济改革中存在计划经济体制复归的迹象，政策制定的行政性有所加强，而计划型政府更偏好预算扩张和投资类政策，这就带来政府边际储蓄倾向的不断提升。根据资金流量表计算，1993年的政府边际储蓄倾向为0.17，到2007年已达0.56，增幅远高于居民和企业部门的边际储蓄倾向变化，2008年虽下降为0.32，但很可能归因于统计口径的调整，随着当年底政府投资开始扩张，2009年又明显反弹。

长远来看，要想从政府储蓄入手来降低国民储蓄率，需要考虑如下因素。

第一，就政府可支配收入来看，其在国民收入增长中占据过高的份额，已经影响到经济社会的可持续发展，造成效率下降和结构失衡。因此，政府应该在国民收入分配中向居民和企业倾斜，适度抑制税收和非税收入的过快增长。以2008年为例，基于资金流量表计算的政府、居民和企业（非金融企业和金融机构部门）的边际储蓄倾向分别为0.32、0.42、0.85，部门储蓄倾向分别为0.39、0.39、0.86。其中，企业部门的高储蓄倾向实际上更多体现在资本充足的国有企业身上，因此，政府在向其他部门“让利”的过程中，首先要面向居民，其次是民营企业，这样才有可能从整体上降低国民储蓄率，促进最终消费的增长。

第二，就政府直接投资来看：一则，近年来其过快增长，已经使得未来的固定资产投资的边际收益率预期下降；二则，随着将来城市化和工业化道路由规模扩张变得更加重视质量，预计以投资拉动经济增长的空间也在变窄；三则，政府直接投资已经对民间投资产生“挤出效应”，影响了民营经济活力。由此来看，政府直接投资的适度“退出”，已经成为优化财政政策的关键，也有助于降低政府储蓄率。

第三，就政府资本转移来看，其不仅通过国有企业而增加了企业储蓄，而且影响了正常的市场竞争环境，产生了潜在的财政风险。对此，一方面应该控制资本转移的规模；另一方面应该考虑增加对民营企业的资本转移，以避免出现经济中的“国进民退”的现象。

第四，就政府消费来看，虽然近年来有效地抑制了行政管理费等支出的膨胀，但教育、医疗、社保等消费性支出也增长乏力，这不仅加快政府储蓄的积累，而且由于无法提供各类保障性公共产品和服务，也强化了居民的储蓄倾向，因此合理增加保障性政府消费支出也是重要的政策选择。

第五，影响政府边际储蓄倾向的主要是体制因素，通过继续深化市场经济改革，转变政府经济职能，加快现代公共财政体制建设，才能促使政府逐渐转向以提供公共服务为主，降低公共投资的扩张倾向，进而减少低效的过剩政府储蓄。

（本文发表于《财贸经济》2011年第2期）

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