第三章 石羊河流域生态补偿现状分析
一 我国流域生态补偿实践及问题分析
（一）我国流域生态补偿实践
1.国家项目补偿
我国实施流域生态补偿的主要途径是通过一些大型生态项目的国家购买方式进行的，其中影响最大的是退耕还林还草项目（SLCP）和森林生态效益补偿项目（FECP）。
退耕还林还草项目（SLCP）是我国涉及地区范围最广、公众参与度最高的生态建设项目。1999年开始首先在四川、陕西和甘肃试点。2003年开始在全国展开。到目前为止，项目已经拓宽到25个省、区、市，1897个县，从2001年到2005年，四年间已有1132亿元中央财政投入退耕还林的项目中。项目的补偿对象分为退耕的农户和参与退耕还林项目的地方政府，一般补偿期限是5年到8年。退耕的农户又分不同地区不同的补偿标准。黄河上游地区的补偿标准是每亩退耕还林土地补偿粮食100公斤或140元（按每斤粮食0.7元折算），补助种苗费50元和管护费20元；长江上游地区的补偿标准是每亩退耕还林土地补偿粮食150公斤或210元，补助种苗费50元和管护费20元。对采取退耕还林项目的地方政府，补偿方式是财政转移支付。2007年8月，国务院又颁布通知，继续对退耕农户给予每年每亩105元（南方地区）和70元（北方地区）的补助。2014年8月，由国家发改委、财政部、国家林业局、农业部、国土资源部联合出台《新一轮退耕还林还草总体方案》，下达新一轮退耕还林483万亩的任务。新标准不再区分南方和北方地区，实行统一的补助标准。SLCP项目自实施以来，的确在改善长江和黄河上游地区生态环境方面提供了有效的帮助（任勇等，2008）。但同时也出现了一些问题，如补偿标准过低，标准的制定缺乏市场基础，造成农民收入减少等。目前，对退耕还林政策的评价及补偿标准的探讨是国内学者研究的热点（徐晋涛等，2004；孙新章等，2007；赵敏娟、姚顺波，2012；李国平、张文彬，2014；李国平、石涵予，2015）。
森林生态效益补偿项目（FECP）是中央政府第一次为森林保护从国家财政里直接拨付资金。该项目于2002年启动，目的是对非国家所有的林区进行管理。由于林地可以提供生态系统服务，而且林户参与林地资源使用限制的项目会使其失去一定收益，所以FECP项目给林户必要的补偿。补偿标准是每年每亩5元，并鼓励地方政府配套。2004年，国家提出建立森林生态效益补偿基金，旨在保护重点公益林资源，促进生态安全，而且在一些县和24个国家级自然保护区进行试点。FECP项目在取得良好效果的同时，也存在补偿标准低、补偿主体不明确、补偿不到位、交易成本高、市场竞争机制不充分等问题。
2.地方政府补偿
以地方政府为主导进行补偿从而实现流域生态环境的改善在我国较为常见。例如，京津冀北流域生态补偿、赣粤东江源流域生态补偿、皖浙新安江流域生态补偿，都是属于跨省区上下游之间通过协商谈判和环境合约等形式进行补偿的。
京津冀北流域的下游是北京和天津。近年来，由于水资源严重短缺，京津的饮水安全一直面临极大威胁。为保证官厅水库、密云水库的水质和水量供应，由政府制定有针对性的财政支持政策，大中型生态建设和水资源环境保护工程由中央和京津冀共同投资。区域生态补偿专项资金，一部分来自中央和下游地区以及直接受益的各级地方政府，另一部分来自区域当前现有的补贴资金。北京市通过提高水资源费，每年可以征收水资源费 9.6亿元。提高水资源费后，其中的50%作为流域生态补偿基金，每年可以得到4.8亿元（刘桂环等，2006）。
东江是珠江水系三大干流之一，横跨江西和广东两省。水资源总量为44亿立方米，输入广东境内约为29.21亿立方米，占东江年平均径流量的10.4%。由于水质好、水量稳定，除河源、惠州和东莞外，东江还是深圳、广州和香港的重要水源。长期以来，江西省与广东省在东江源的保护方面存在较大的利益冲突。东江源生态补偿的思路包括促进法律法规的出台；建立生态补偿基金，由广东省支付给江西省；开展技术和发展援助等（张惠远、任勇，2006；胡小华等，2008；吴菁、汪金武，2010）。
新安江流域又称千岛湖流域，流经皖浙两省，在连接安徽省黄山市和浙江省杭州市上起到重要作用。新安江源头及主要干流均在黄山市境内，黄山市是新安江的上游，下游是浙江省淳安县的千岛湖。黄山市每年提供给下游约63.13亿立方米的优良水量，占下游水量的60%。水质保持在三类水或优于三类水质。浙江省淳安县至今仍属于贫困地区，主要是受库区开发和保护的原因。现有的生态补偿仅有对库区淳安县的补偿，没有对黄山市的补偿。主要的补偿资金来源，一部分是浙江省内的财政转移支付；另一部分是建立的专项基金，该基金是从千岛湖旅游门票等收入中按照一定比例抽取的（刘玉龙，2007）。
3.基于市场的水权交易方式
水权交易模式是以水资源的质量和数量为基础的最直接的方式，是实现流域生态补偿的市场手段之一。这种方法主要是在水资源短缺、初始水权很容易被分配或已分配的地区实施。典型的案例有浙江东阳—义乌的跨流域水权交易、宁蒙两地跨行业水权交易和甘肃省张掖市的水票交易。
2001年2月，我国第一笔水权交易在浙江省成交。在这次交易中，东阳市的横锦水库每年4999.9万立方米水资源的永久使用权被位于浙中盆地的义乌市一次性购买。虽然用水权被转让，但是横锦水库的所有权不变，仍属于东阳市。东阳市负责水库运转和工程维护，同时义乌市负责支付综合管理费，标准是按照当年实际供水量以0.1元/立方米计算的，费用包括水资源费、环保费、折旧费等。从横锦水库到义乌的引水管道工程、计量设备和计量室由义乌市规划设计并投资建设。东阳—义乌水权交易发生的前提是两座邻近的城市同时存在用水供给和需求。义乌市的经济发展速度较快，但水资源供给严重不足。东阳市处在金华江流域内，水资源储量相对丰富，境内有横锦和南江两个水库，水资源的开发潜力很大。东阳市通过节水工程以及新的开源工程得到了充沛的余水，水资源的供给成本不到1元/立方米。通过用水权转让协议转让给义乌市后的收益是4元/立方米，每年的净经济收益超过了1.5亿元。如果加上每年大约500万元的水费收入的利润和发电收入，其总收益会超过2亿元。义乌市购买的水权的价格是4元/立方米，这就相当于花2亿元建了一个容量近5000万立方米的水库，而如果选择自己建水库可能投资远不止2亿元（沈满洪，2005；许长新，2011；刘世强，2011；温锐、刘世强，2012）。
黄河流域的宁蒙地区水权转让的一个重要背景是，根据1987年的黄河分水方案，宁夏和内蒙古地区已经用完了分水指标。黄河水利委员会在1999年加强取水总量的控制后，对于耗水量已经达到或者超过黄河的可供水量的分配指标的省区，不再对新增取水量的新改扩建的取水工程进行审批。因此，在这两个地区的新增工业的用水需求就可以通过购买农业中节余的水权来获得。一方面，工业的用水效益比较高，因此有较高的支付水权的能力；另一方面，农业用水是目前的用水主体，但是效益比较低，因此，由它来为新增的用水提供节余水量的可能性也最大。宁夏主要有三个实行水权转换的工程。一是汉渠灌域和大坝电厂的水权交易。估算的总投资为4896万元，每立方米水的投资为2.72元。二是惠农渠灌域和宁东马莲台电厂的水权交易。估算的总投资为5748.6万元，每立方米水的投资为2.68元。三是唐徕渠灌域和灵武电厂的水权交易。估算的总投资为4464万元，每立方米的投资为3.1元。内蒙古的水权交易开展的时间比较早，范围比较大。其中，最具代表性的水权交易有两个。一是磴口扬水灌区和包头东河发电厂的水权交易。灵武电厂的4×300MW工程，水权交易的总费用为5293.19万元。其中，节水工程的建设费是4071.69万元，节水工程的运行补偿费为1221.50万元，年转换水量为600万立方米，水权转换的期限是25年，水权交易价格为0.35元/立方米。二是鄂尔多斯的黄河南岸灌区和内蒙古能源公司的长滩电厂的水权交易。长滩电厂一期的2×1000MW工程，水权交易费用总金额为6660.07万元。其中，节水工程的建设费是3973.11万元，节水工程的运行补偿费为1986.56万元，风险补偿费是684.87万元，经济效益的补偿费与生态补偿费为15.53万元，年转换水量为634万立方米，水权转换的期限是25年，水权交易价格为0.42元/立方米（水利部经济调节司调研组，2005；许长新，2011；刘世强，2011；温锐、刘世强，2012）。
2002年3月，水利部正式确定张掖市作为全国第一个节水型社会建设的试点，实施以水权为中心的用水改革。在民乐县的洪水河灌区和临泽县的梨园河灌区出现水权交易有两个重要背景：一是该地区的年际可用水资源量的变化不大，因此利用市场分配水权的成本较小；二是水资源在该地区的价值较高，试点前已经出现了农户私下进行水权交易这一非正式的形式。因此，在试点以后水权市场就比较容易发展。在农民分配到水权后，就去当地水务局根据水权证上标明的水量购买水票。如果农民要去用水浇地，就先交水票即可。对于用不完的水票，农民可以通过水权市场出售。政府对水权交易的指导定价是0.1元/立方米，买卖双方也可以根据具体的供给与需求状况，在政府指导定价的基础上上下浮动。
该地区农民用水实行的“水票制”具有非常重要的意义。首先，实行水票制能够强化用水户对于水资源短缺的意识；其次，水票具有可以储蓄的特点，用水户可以把当年未使用完的水票节余存储起来供来年使用，具有“水权银行”的性质，能够对农户的用水节余产生激励作用；最后，水票具有可以交易的特点，农户节余的水票可以通过水权市场进行转让。通过水票可以控制各用水户的用水总量，水票成为水权交易的载体。如果农户有超额的用水需求，可以在水权市场从用不完水票的农户手中购买。根据规定，农户节余下来的水票在同一个渠系内部可以转让，转让的价格一般不超过基本水价的两倍（郝苏波、张军连，2006；许长新，2011；刘世强，2011；温锐、刘世强，2012）。
以上三类都是我国流域生态补偿的典型案例，其中，前两类属于政府主导的生态补偿项目，第三类是基于市场的水权交易方式。我国水权交易的特点表现为，为了解决水资源短缺问题，在各级政府的协调下，根据水资源的供求，通过协商谈判达成协议，交易双方的责任和义务明确，从而提高水资源的利用效率和经济效益，实现帕累托改进（刘世强，2011）。为进一步推动流域水资源合理利用和生态环境的保护，这种基于市场的补偿形式，将是我国流域生态补偿的方向（张志强等，2012）。
（二）我国流域生态补偿实践存在的问题
1.流域生态补偿领域一些重要的法律法规还需要完善
我国在资源环境管理和保护中的重要法律制度还处于不断探索和完善中。这些法律制度中关于环境治理、资源保护等方面的收费体现了生态补偿的性质，如《水土保持法》和《水土保持法实施条例》中有关水土流失防治费的规定，《森林法》中对于森林生态效益补偿费的规定，《河道管理条例》和《水法》中有关河道工程修建维护费、水资源费的规定等。但这些费用没有包含流域生态系统服务的全部价值，未体现非市场价值。同时，现有的生态补偿政策政出多门，没有专门的机构负责生态补偿机制的建立和落实，多个政策制定者之间缺乏有效沟通，降低了补偿资金的利用效率，影响了生态补偿的实施效果。
2.流域生态补偿以政府补偿为主，市场作用有待加强
政府补偿能保证资金到位，保障能力较强，因此我国的流域生态补偿主要是政府通过纵向财政转移支付的方式实现的。通过财政体系的层层转移，最后拨给基层的政府部门。同时，国土、水利、林业等政府部门通过制定专项基金为生态保护建设提供资金和技术支持。这就不可避免地存在补偿资金转移中效率的流失。浙江东阳—义乌的水权交易案例说明，对于行政区内的中小流域，加强市场补偿方式是今后我国流域生态补偿的重要方向。
3.流域生态补偿多以项目的形式开展
我国的流域生态补偿大多是以中央政府主导的大型生态项目为主要形式，例如，退耕还林还草项目（SLCP）和森林生态效益补偿项目（FECP）等。这些项目的实施标志着我国政府充分认识到西部森林植被和流域生态系统功能对全社会的巨大价值，因此具有重要意义。但是，这些项目的实施也出现了一些问题，例如，对退耕面积要求高，对植树造林的要求低，而且项目缺乏长期稳定性和科学的补偿方式设计，流域生态补偿尚未形成制度化的补偿体系，生态补偿的效果难以持续（张志强等，2012）。
4.流域生态补偿标准的设置不尽合理
在我国流域生态补偿实践中，补偿标准设置不合理是一个广泛存在的问题。目前的补偿标准是由政府主导的，通过相关部门的讨论确定，缺乏科学的测算依据。由于补偿资金的来源主要是政府的财政转移支付，受国家财力的限制，补偿的金额通常偏低（龚高健，2011），且为“一刀切”，与生态系统服务提供的真实价值相差较远。由于我国各地区的自然条件、人文环境以及经济社会状况各不相同，如何依据各地区的具体情况制定科学的补偿标准和期限，是目前亟待解决的问题。实践中应该继续加强对不同地区、不同层次、不同对象以及不同期限的补偿标准的测算，从而实现促进流域发展的目的。
（三）我国流域生态补偿实践存在问题的原因分析
1.政府购买模式存在信息不对称问题
由于我国流域生态补偿市场发育不成熟，政府在生态补偿过程中发挥协调者或购买者的重要作用，但是在政府购买模式中突出的问题是信息不对称。信息不对称，政府很难了解每种生态系统服务的价值，导致制定出的生态补偿标准不尽合理，与上游所提供的生态系统服务价值难以形成连接关系，进一步导致补偿效率低和交易成本过高等问题。
2.市场在流域生态补偿中的作用被忽视
市场的特性决定了在提供生态系统服务时，市场补偿的效率要高于政府购买方式。这主要是因为，按照生态服务受益主体的支付意愿进行交易更符合成本收益的原则，更能体现生态系统服务的价值。因此，应重视和加强市场在流域生态补偿中的作用。但由于市场补偿要受到水权等条件的限制，所以市场补偿必须在水权清晰而且交易成本较低的情况下进行。可以在水权清晰的中小流域引入水权交易，适当提高市场补偿的比重，探索多样化的生态补偿方式，帮助培育新市场。
3.没有将流域生态系统多重属性纳入补偿政策
流域生态系统能够给人类带来多重属性和功能，如供给服务、调节服务、文化服务和支持服务等。这些实物型的产品和非实物型的服务具有巨大的价值，能给人类带来收益。因此，生态系统服务所带来的价值应该是包括所有属性和功能的全部价值，包括使用价值和非使用价值。对非使用价值的忽视往往会造成资源配置不当，而且相对于东部地区，在以石羊河流域为代表的西北内陆河流域，生态系统服务的价值对流域发展尤为重要（刘力、冯起，2015）。因此正确地评估流域生态系统服务的多重属性和价值能够帮助我们全面认识流域的各种功能，从而制定出有效的流域生态补偿政策。
4.缺乏各利益相关者的广泛参与
我国流域生态补偿对象、标准及方式的确定是以政府的单方面决策为主的，利益相关者参与协商不够，尤其是缺乏生态保护的主要实施者即广大农牧民的积极参与（欧阳志云等，2013），导致流域利益相关者的参与热情与程度不高。生态系统服务属于公共物品，因此生态系统服务的受益群体不仅包括流域内的居民或企业，还应该包括其他地区的居民、企业和社会团体，所以生态保护行为的受益者可以是某一区域内的居民及其利益的代表政府。但其他利益相关者，如企业和社会团体作为流域生态系统保护成果的重要受益群体也应该积极参与。同时，要考虑生态效益在不同利益相关者之间的平衡问题。