三 独立经济活动领域的形成
没有脱离国家直接控制和干预的独立经济活动领域，商办的私营资本主义企业就无法获得充分发展，与此相应的结果是资产阶级难以取得独立的地位，形成为一支独立的社会力量，也就谈不上孕育出一个具有自治权利的市民社会，因为资产阶级是市民社会的中坚力量。甲午战争前中国商办近代工矿交通运输业得不到充分发展，工商业者的力量有限，看不出市民社会得以孕育的迹象，很大程度上即是由于国家对经济活动仍实行超常的控制和干预，严重限制和阻碍了私人资本的积累与扩大，束缚了私营企业的顺利发展。
洋务运动时期，清政府采取的官督商办方式曾吸引了大量的私人资本。但就整体而言，私人资本并未因此获得迅速发展，相反还屡屡遭受盘剥勒索。清政府之所以采用这一方式，其目的之一就是借民间商人的资本缓解兴办洋务企业资金不足的困难。起初，清政府主要是创办大型军用企业，耗资甚巨，加之当时对内兴兵镇压太平天国农民起义，对外偿付战争赔款，导致国库空虚、财政上左支右绌。同时，军用工业没有民用工业支撑也难以维持。因此，清政府转而筹划创办近代民用企业以“开财源之道”。但原本极度竭蹶的财政，又何来大宗资金兴办新的企业？在此情况下，清政府只得与民间商人合作，利用商人手中的资金解决经费困难，并在商人中罗致近代民用企业的经营管理人才，所谓官督商办的方式遂由此产生。
当时，不少商人已积累了一定的资金，尽管开始时对官督商办的方式心存疑虑，但许多商人还是愿意投资入股的。因为私人近代企业在洋务运动时期还只是刚刚开始出现，为数并不多。更重要的是，由于半殖民地半封建社会的恶劣环境，私人创办企业不仅要受到外国资本主义的排斥和倾轧，还要遭到封建守旧势力的阻挠。各级地方官吏和豪绅的盘剥以及捐税的苛扰，也使其难以负担和抵御。19世纪60年代至70年代，就曾多次有民间商人拟发起创办近代新式煤矿和航运业，结果均因封建势力的阻挠而未能如愿。而由清政府洋务派大官僚出面创办近代企业，则可减少若干阻力，有时甚至还能取得某些优惠待遇。所以，商人希望通过这种“官督”方式，获得官方的庇护，以便争取单纯依靠自身力量所难以获取的利益。另外，清朝一些有影响的洋务派官僚为了争取商人投资入股，一再声明官督商办企业“赖商为承办，赖官为维持”。具体地说，就是“由官总其大纲，察其利病，而听该商等自立条议，悦服众商”。[9]如果能照此办理，商人在官督商办企业中将拥有较大的自主权，又何乐而不为呢？于是，商人向官督商办企业投资入股日渐踊跃。1882年全年中，许多官督商办企业的股票，在上海股市的价格始终维持在票面额之上。据有的学者估计，洋务运动中期官督商办企业所招商股即多达1000万元以上。
然而，官督商办的方式最终却不仅未能使商股获利，反而使众多商人大受其害，并演变成为清政府控制和干预民间商人经济活动的新手法。在许多官督商办企业中，清政府任命的督办、会办等洋务官僚出尔反尔，完全置“商务应由商任之，不能由官任之”的承诺于不顾，采取各种手段加强对企业的控制，排斥和压抑商股，大肆侵夺商权。结果是官凌驾于商之上，一手把持用人及经营管理大权，使企业的“商办”性质日见削弱，官商矛盾趋于激化。早先制定的官督商办企业“盈余与官无涉”的原则，也变成“商得若干之利，官亦取若干之息”。非但如此，清政府还经常强令企业捐纳报效，随意提取企业资金。许多洋务官僚也利用职权，擅自动用甚或大量侵吞企业资金。结果，不少官督商办企业最后或沦为官僚私产，或被外国资本兼并，或被收归官办。如一度办得很有起色的开平煤矿被英商吞并，电报局改归官办，招商局和织布局变相成为洋务派大官僚盛宣怀的私产，“致商民百万资本尽付东流”。
由上可知，清政府在洋务运动时期仍然对经济活动实行直接的控制和干预。其手法之一，是限制和阻挠民间商人独自创办近代工矿企业。例如，为禁止商人自行开矿，清朝制定了一系列措施，有的地方官府还详拟章程，声称凡有私自开矿者，“或经访闻，或被告发，定行一律照律究办，决不宽贷”。[10]其手法之二，是如上所述以官督商办的方式吸引商人投资入股，然后在企业中对商股进行控制和盘剥。当时，中国尚无具有近代意义的商律、商法从法律上对商股的利益予以保障，因而清政府的各级官僚可上下其手，随意对商股进行劫掠。正如郑观应在《盛世危言后编》第12卷中所说：“中国尚无商律，亦无商法，专制之下，各股东无如之何。”这种新的控制和干预方式虽与以往的情况有所不同，其后果却是大同小异。因此，在当时也不可能出现独立的经济活动领域，更不能提供适于孕育市民社会的经济土壤。
甲午战争之后，特别是20世纪初的“新政”时期，清政府认识到振兴实业对于致富图强有着不容忽视的重要意义，力图采取新措施促进实业的发展，其经济政策发生了明显的变化。首先是从限制和阻挠民间商人独自创办私营近代企业，变为鼓励和保护商办私营企业的发展，对经济活动的直接控制与干预也大为削弱。
当时，清朝统治者对官督商办阻碍工商业发展的种种弊端也有所认识，表示此后将摒弃这种方式，听任商家自行经营和管理，官府只予以保护，不加干预。1903年，清朝在中央各部之外新设立了商部，作为统辖农工商实业的最高管理机构。商部设立伊始，即公开宣称：“招商设立铁路、矿务、工艺、农务各项公司，先行试办。……所有商股获利或亏耗等事，臣部除奖励及饬追逋欠外，其余概不与闻，并不用‘官督商办’名目，亦不派监督、总办等员，以防弊窦。”[11]从实际情况看，在此之后，清政府的经济政策在总体上也基本是以奖励实业商办为主。清廷还曾迭发谕令：“著各直省将军督抚通饬所属文武各官及局卡委员，一律认真恤商持平，力除留难延搁各项积弊，以顺商情而维财政。倘有不肖官吏，仍前需索留难，著即随时严查参办，勿稍徇纵。”[12]
在清朝鼓励和保护商办私营企业发展的政策下，19世纪末20世纪初商办工业出现了一次小小的发展高潮，不仅私营企业的数量大量增加，而且资本总额迅速扩大，首次超过了官办与官督商办企业的资本总额。更重要的是，清政府经济政策的这一重要转变，在很大程度上标志着国家放弃了对经济生活的直接控制和干预，从而在中国历史上第一次出现了独立于政治生活之外的经济生活，也即不受国家直接控驭的经济活动领域开始产生。而独立经济活动领域的形成，则正是孕育市民社会所不可缺少的经济土壤。
其次，这一时期的清政府还通过制定颁行商法和各种经济法规，较大程度地为这种独立的经济活动领域提供制度性的法律保障。
一般说来，国家即使不对经济活动特别是各个企业的内部运作进行直接的干预或控制，也并非意味着国家对经济生活完全放任自流而不加以任何管理，即使是在资本主义相当发达的西方国家也不是如此。国家在管理经济方面的作用，体现于利用其独有的公共权威，根据经济发展的规律，制定有关的法律和法规，保证经济生活的正常运行。可以说，经济法规是社会经济生活正常运转的重要保障。一个国家如果没有完善的经济法规，不仅政府不能有效地管理社会经济，而且经济生活本身也难以走上正轨，得到顺利的发展。在中国漫长的历史上，直到清末的“新政”改革以前，谈不上制定颁行具有近代意义的经济法规。各级官吏都可以凭其个人意志和好恶，对工商业者任意进行摧残和盘剥。工商业者则苦于投诉无门，没有法律依据为其所遭受的勒索而求得任何补偿。
20世纪初，随着私营资本主义经济的逐步发展，朝野上下的一部分有识之士，很快意识到制定和实施经济法规的重要作用；清政府也开始推行“新政”，从沿袭已久的重农抑商转为实行奖商恤商政策，力图参照西方国家的成例，通过颁布经济法规保障实业获得正常的发展。1902年，清廷颁发的上谕就曾指出：“近来地利日兴，商务日广，如矿律、路律、商律等类，皆应妥议专条。”同时，还要求各出使大臣“查取各国通行律例，咨送外务部”，并谕令袁世凯、刘坤一、张之洞等督抚大吏“慎选熟悉中西律例者，保送数员来京，听候简派，开馆编纂”。[13]1903年4月清廷在谕饬设立商部时，又“派载振、袁世凯、伍廷芳先订商律，作为则例。俟商律编成奏定后，即行特简大员，开办商部”。[14]商部设立后，也对制定和实施经济法规十分重视。于是，中国历史上第一批初具近代意义的经济法规得以应运而生。
自1904年初颁布《商人通例》、《公司律》，到清朝覆亡的整个“新政”时期，清政府制定和颁行的经济法规虽称不上十分完备，但也包括10余类，近20项，而且各项法规的实施细则尚未计算在内。其内容涉及工商综合类、商标、矿冶、铁路、金融、商品赛会（即博览会）、度量权衡、经济社团以及奖商恤商等许多方面。[15]这批经济法规的颁行，在近代中国经济法制史上具有不可忽视的重要历史地位，它使工商业者首次得到法律的承认与保护，因而在某种意义上可称之为工商业者的一次人身解放。例如《公司律》明确规定：商办私营企业与官办、官商合办企业处于平等地位，“享一体保护之利益”。还规定商人的正当经营活动，均一律受国家各有关法规的保护，各级官府和吏役不得任意横加干预，更不准借机向商人敲诈勒索。
清末的经济法规与西方资本主义国家的有关法规相比较，虽然在许多方面仍具有较大的局限性，如种类不够全面，内容也不够详尽，但它们的颁行，在很大程度上标志着清政府对待社会经济生活，已从以往的直接干预和控制，变为宏观上的间接调控管理，这是清政府经济政策的又一重大转变。清末经济法规的实施，在当时产生了明显的积极影响。其具体作用主要是使商人获得了应有的各项权利，其社会地位显著提高，并由此进一步推动了私营资本主义企业的发展。清末的报刊也曾载文指出：“我国比年鉴于世界大势，渐知实业为富强之本，朝野上下，汲汲以此为务。于是政府立农工商专部，编纂商律，立奖励实业宠以爵衔之制，而人民亦群起而应之……不可谓非一时之盛也。”[16]由此可见，对于清末经济法规制定颁行的积极影响，时人已有明显的感受。
此外，清末经济法规的颁行，对于近代中国市民社会的孕育，也具有一定的积极作用。尽管清政府制定经济法规时在主观上并无这一意图，但实际上在这方面仍产生了某些影响，而且这种影响对市民社会的孕育是一个较为重要的因素。它主要表现在为独立的经济活动领域提供了制度性的法律保障，而独立经济活动领域是市民社会赖以生成所不可缺少的前提之一。在清末“新政”时期，由于清政府经济政策的变化，独立的经济活动领域已开始出现；但如果没有经济法规为其提供制度性的法律保障，则很可能因为政府有关政策的再次变化而迅速消失。有了法律依据，具有独立性的经济活动领域才能取得应有的合法性和稳定性。即使政府的政策发生改变，市民社会也能够以法律为依据，理直气壮地为维护自身权益以及自身的独立性而与国家相抗衡，在一定程度上保护自身不被国家所侵蚀。类似的情况，在清末民初都曾发生过。这说明清末经济法规的实施，对于市民社会的孕育及发展，都产生了比较重要的影响。