第三题 “三权分置”的法律表达与规则构建

党的“十九大报告”将“完善承包地‘三权’分置制度”作为“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的重要任务之一。^[1]农地“三权分置”，就是“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”^[2]。“改革前，农村集体土地是所有权和经营权合一，土地集体所有、集体统一经营。搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，所有权归集体，承包经营权归农户，这是我国农村改革的重大创新。现在，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。”^[3]这一改革思想由“2014年中央一号文件”正式提出，并经中共中央办公厅、国务院办公厅先后发布的《土地经营权流转意见》《深化农村改革综合性实施方案》《三权分置意见》等具体化，已然成为新一轮农村土地制度改革的主要方向^[4]，并将成为相关法律修改的重要理论基础。^[5]但遗憾的是，从“三权分置”改革思想提出至今，无论是政府决策部门，还是学术界（农业经济学界、管理学界和法学界），就土地所有权、土地承包权和土地经营权“三权分置”的方式和程度、分置后的权利属性以及内容等，均未达成共识或形成多数意见，直接影响到了《农村土地承包法》修改和民法典物权编编纂的进程。同时，《承包法修正草案》就此的表达亦值得商榷。

[1]习近平。决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告。北京：人民出版社，2017：32.

[2]习近平。在中央农村工作会议上的讲话//中共中央文献研究室。习近平关于全面深化改革论述摘编。北京：中央文献出版社，2014：65.

[3]习近平。在中央农村工作会议上的讲话//中共中央文献研究室。习近平关于全面深化改革论述摘编。北京：中央文献出版社，2014：66.

[4]孙中华。关于农村土地“三权分置”有关政策法律性问题的思考。农业部管理干部学院学报，2015（1）.

[5]“2015年中央一号文件”；刘振伟。三权分置关键是土地经营权定性。经济参考报，2015-08-06.