第一节 行政法基本原则的概念和意义
一、行政法基本原则的概念
行政法基本原则是我国行政法学中争议较大的一个课题。这首先表现在有关该原则的定义方面,存在着不同的观点。
第一种观点认为,行政法基本原则是指“贯穿于行政法律关系和监督行政法律关系之中,作为行政法的精髓,指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施的基本原则或原理”。[1]这种定义的特点是：以法律关系为视角和基点,认为行政法基本原则是一种指导性的基本准则和原理,强调基本原则是行政法的精髓。第二种观点认为,行政法基本原则是“指导行政法的制定、执行、遵守以及行政争议的解决的基本准则,贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督的各个环节之中”。[2]这种定义的特点是：以行政法的各个环节为视角和基点,认为行政法基本原则只是一种具有指导性的基本准则,而不是一种基本原理。第三种观点认为,行政法基本原则是指“指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性的法则,是贯穿于具体规范之中,同时又高于行政法具体规范,体现行政法基本价值观念的准则”。[3]这种定义的特点是：以行政法的各个环节为视角和基点,认为行政法基本原则具有规范性作用的法则,而不是仅具有指导性作用的准则或者原理；明确提出了行政法基本原则与具体的行政法规范之间的关系；认为基本原则应当是行政法价值观念的体现。
以上三种观点各有科学之处,具体表现在：第一,明确了行政法的基本原则是贯穿于行政法的各个环节和各个方面的基本准则和原理,具有普遍性和原理性。第二,明确了行政法的基本原则不仅仅是一种具有指导性的原理或者准则,而且是一种具有规范性的法则。第三,明确了行政法基本原则应当是行政法的精髓,是行政法价值观念的体现,因而具有比较高的层级和约束力。行政法的基本原则不仅具有违法与合法的判断标准作用,而且具有善或者恶的道德评价标准作用。
但是,以上三种观点也分别存在着一定的缺陷,具体表现在：
第一,没有从宪法的角度理解和界定行政法的基本原则,明确行政法基本原则与宪法原则之间的关系,因此其结论没有根基和方向。关于宪法和行政法的关系,学理上尚存在着争议。[4]但可以肯定的是,作为将宪法落实到现实生活之中的一个基本法律部门,行政法是实现宪法价值的技术法,[5]其基本原则必须来自于宪法原则,例如依法行政原则的宪法根据是法治国家原则,是法治国家原则在行政法领域的体现；有时,宪法的原则本身就是行政法的基本原则,如比例原则、信赖保护原则,[6]它们既是宪法的基本原则,也是行政法的基本原则。换句话说,行政法的基本原则是宪法和行政法的交叉地带,是两者密切关系的集中体现,因此不可能抛开宪法特别是宪法原则来讨论和界定行政法基本原则。
第二,没有突出行政法的时代性。奉行什么样的基本原则是一个国家的行政法——无论是现代行政法还是近代行政法、无论是现代行政法学还是近代行政法学——的标志之一。关于行政法基本原则的定义,必须反映一个国家现代行政法的基本精神和价值观念。现代民主法治国家的行政法只能从体现民主法治国家精神和观念的基本原则之中推导出来,从警察国家时代的基本原则是推导不出现代民主法治国家的行政法的。从这一点来看,以上三种观点均带有浓厚的警察国家和形式主义的色彩。
第三,突出了行政法基本原则的指导作用,而没有强调其规范作用和约束力。关于行政法的基本原则是否具有规范性和法律约束力,不能仅仅从法典化的角度理解。行政法基本原则规定在法律条文中,当然具有约束力；但是,在没有法典化之前,作为一种客观存在的法律观念或者法律秩序,也具有客观的法律约束力和道德上的观念约束力。行政法基本原则的约束力也是刚性的规范作用,而不是柔性的指导作用。
第四,没有指明行政法的基本矛盾,从而也就对行政法的各个方面和各个环节起不到实际上的明确方向的指导作用。基本矛盾是规定事物发展全过程的本质,并规定和影响这个过程其他矛盾的存在和发展的矛盾。从历史发展的角度来看,行政法的基本矛盾是“法和行政”之间的关系,这个基本矛盾决定行政法和行政法学的性质和任务,影响行政法其他方面和环节的存在和发展。基本原则应当具有指明和规范基本矛盾的作用,行政法的基本原则应当是反映和处理行政法基本矛盾的原则。
第五,在措辞上存在着重复、含糊等问题。从语义来看,原则是指“说话或者行事所依据的法则或者标准”,而基本是“根本、主要的”意思,[7]基本原则的语义是说话或者行事所依据的主要法则或者标准。从这一点来看,有关行政法基本原则的定义应当以“主要法则或者标准”为落脚点。
基于以上分析,我们认为,所谓行政法基本原则是指反映现代民主法治国家的宪法精神,规范法和行政之间的关系,约束行政立法、行政执法和行政法制监督等各个环节和行政法律关系各个方面的主要法则或者标准。
从这一定义可以看出,行政法基本原则具有如下属性：
1.普遍性
行政法基本原则贯穿于行政立法、行政执法和行政法制监督等环节和行政法律关系、监督行政法律关系等方面,对国家、国家机关及其工作人员具有约束力。那些只适用于行政法的一个环节或者方面的原则,如起诉不停止执行原则、行政复议前置原则、行政行为合法性审查原则等,不是行政法的基本原则。
2.法律性
又称为规范性,是指行政法基本原则是一种法律规范,对国家、国家机关及其工作人员具有直接的约束力。行政机关进行立法、执法和监督活动,以及人民法院和人民检察院进行行政诉讼和其他监督行政的活动,都应当遵守行政法的基本原则。具体而言,在行政立法过程中,行政法律规范的制定应当体现行政法的基本原则,使行政法基本原则具体化；在进行具体的行政执法活动时,法律对有关问题具有明确规定的,应当适用该规定；法律没有对有关问题作明确规定或者没有规定的,应当适用行政法的基本原则。违反基本原则的行为构成违法行为,应当撤销,并且追究有关直接责任人员的法律责任。
3.特殊性
行政法基本原则应当反映行政法的基本矛盾和本质。行政法基本原则是行政法的原则,而不能是政治的原则、行政管理的原则或者其他部门法的原则。例如人民民主专政的原则、生产资料的公有制原则虽然是宪法的原则,但不能反映行政法的基本矛盾和本质,不是行政法的基本原则。另一方面,对行政法基本原则的特殊性不能作机械的理解,行政法基本原则与其他部门法的基本原则可能具有相通之处,例如信赖保护原则与民法的诚实信用原则相通,比例原则与刑法的罪刑相应原则相通。在这种情况下,行政法基本原则的特殊性表现在具体的解释和内容方面。
4.时代性
行政法的基本原则必须集中反映一个国家当时的行政法的精神和观念。进入21世纪,全球经济已经出现一体化的格局,我国正在进行经济体制和政治体制的改革,世界各国的行政法相互交流和互相借鉴的步骤加快,在某些基本的问题上,世界各国的行政法必然出现一定程度趋同的现象,即国际化的现象。行政法基本原则应当反映时代的要求和特点,在将我国行政法引入现代行政法方面,起到应有的作用。
根据上述有关行政法基本原则的概念和属性的分析,结合我国和外国的行政法学成果和法律规定,我们认为,行政法的基本原则应当是行政法治原则,具体包括依法行政原则、信赖保护原则和比例原则。所谓行政法治原则,是指行政法的各个环节和方面都应当体现法治国家原则,达到并且符合法治的一般标准。关于衡量法治的具体标准,不仅不同时期、不同的国家有所区别,而且同一个时期不同学者的观点也不尽一致。总体上来说,法治的标准包括：(1)法律必须是公开的、普遍的、稳定的、明确的、一致的和可信的；(2)法律面前人人平等；(3)一切法律都不得违反宪法,不得侵犯宪法保障的权利和自由,一切法律都必须接受违宪审查；(4)司法必须独立；(5)越权无效；(6)法律不溯及既往；(7)无罪推定和正当法律程序。[8]行政法治原则就是在行政法的领域之内,要求各个环节和方面达到上述标准、从而实现法治的状态的原则。依法行政原则、信赖保护原则和比例原则则是从三个方面来阐述和表达行政法治原则的内涵。
二、行政法基本原则的意义
行政法基本原则的意义表现在：
(一)揭示行政法的主要矛盾和本质,界定行政法发展的框架和方向
任何法律部门都有反映其自身本质属性的主要矛盾,行政法的主要矛盾是法和行政之间的关系,行政法的基本原则是行政法主要矛盾和本质的集中反映。在封建专制时代,行政法虽然对日常具体的行政管理活动具有一定的规范和约束作用,但由于作为法源的君主言出法随,行政法是君主实现其专制统治的工具,法和行政之间实际上是法依附于行政的关系,不是法决定行政,而是行政决定着法。在近代资本主义时期,奉行形式主义的法治国家原则,法律被视为人民公意的表达,根据主权在民的原则,行政机关的权力来自于人民,其管理活动必须服从人民的意志即法律,法与行政之间的主从关系得到明确,依法行政原则也因此成为行政法的基本原则。但是,这个时期的依法行政原则是形式主义的,法律对行政的约束限于侵害公民权利的领域,而且只要求行政机关不违反法律,而对于法律本身没有什么要求。换句话说,这个时期的依法行政原则“只是从形式上要求这种行政的合法性,而根本不问法律的内容,因此称之为‘形式意义上的法治主义’”。[9]在现代法治国家,社会原则、民主原则、平等原则等成为对法律的要求,法律本身必须具有实质的正当性,行政管理活动必须体现现代民主法治国家的要求,因此行政法治原则成为行政法的基本原则,其内容也逐渐丰富,不仅要求行政机关要依法行政,而且要实现信赖保护,遵守比例原则。行政法的发展方向和框架,体现现代民主法治国家精神的行政法基本原则得以明确。
(二)指导和约束行政法的制定、解释和适用,确保行政法律体系的完整性和统一性
我国处于经济体制和政治体制的改革时期,国家生活的各个方面都发生着迅速的变化。迅速转变的国家生活方式使宪法和行政法也都处于待完善的时期,宪法对行政法的指导和规范作用因此受到制约,两者的关系可能出现不平衡的状态,也就是说行政法的发展在某些方面缺乏宪法的指导和规范,在某些环节行政法的进步甚至可能超过宪法的发展。宪法和行政法之间关系的这种不稳定、不成熟的状态,使行政法的发展可能缺乏一致性和连贯性。在这种情况下,行政法的基本原则的作用更为突出。行政法的基本原则是制定、解释和适用行政法律规范的主要法则和标准,不仅行政管理活动要受到基本原则的统一规范,而且一切行政法律规范也要接受行政法基本原则的检验和评价。行政法律体系的完整性和统一性,行政管理的统一性、连续性和稳定性因此得以保障。
(三)弥补行政法规范的漏洞,直接作为行政法适用
由于行政法调整的领域非常广泛,涉及国家生活和社会生活的方方面面,要求立法机关制定没有任何漏洞的法律是不可能的。现代科学技术的发展和全球经济一体化的趋势,使社会变革的步骤加快,部分行政法律规范落后于时代也是不可避免的。我国处于新旧体制的转变时期,行政法律规范不适合或者没有调整新型的行政关系的情况,就更加突出。在这种情况下,行政法基本原则就可以起到弥补行政法律规范的空白或者漏洞的作用,在没有明确法律规定时,可以直接适用行政法基本原则；已经具有法律规定,但法律规定的内容比较抽象或者宽泛的,可以根据行政法基本原则进行解释。当然,适用基本原则没有适用具体的法律规范那样容易,它对执法人员提出了更高的素质要求。