第二节　行政法律关系的分类

分类是科学研究的基本方法之一。当我们所面对的事物纷繁杂乱时,常常借助于分类的方法来认识、把握。行政法律关系就是这样一个领域。庞大复杂的行政管理系统中存在着各种类型的行政法律关系,而且随着经济和社会的发展,国家行政管理的范围越来越大,颁布的行政管理法规越来越多,由此而形成的行政法律关系也越来越广泛。面对复杂而广泛存在的行政法律关系,我们只有借助类型的划分来对其条分缕析。重要的还在于,不同类型的行政法律关系,实际上还意味着遵循的规则有所不同,这也正是我们进行分类的意义之所在。依据不同的标准,可以对行政法律关系作不同的分类。

一、内部行政法律关系与外部行政法律关系

根据行政权力的作用范围不同,可以将行政法律关系分为内部行政法律关系与外部行政法律关系。

(一)内部行政法律关系

内部行政法律关系,是指行政权力作用于行政系统之内而在行政主体与内部行政相对人之间形成的行政法律关系。一般认为这种行政法律关系包括行政主体与所属国家公务员之间的法律关系和行政主体之间的法律关系两类。前者如考试录用、调用、奖惩、培训等人事管理关系；后者如上下级行政机关之间的领导与被领导关系、委托与被委托关系或监督与被监督关系等。但我们认为,在行政主体之间的关系中,双方主体都是行政权力的享有者和行使者,都是公共利益的代表者,因而它们都是以行政主体的身份而不是以行政相对人的身份参与法律关系的。而在行政主体与公务员之间形成的法律关系中,公务员则是以与行政主体对应的相对人的身份参与的,其在这种关系中不能以自己的名义行使国家行政权力,而只能作为行政权力作用的对象存在。因此,我们认为内部行政法律关系应仅指行政主体与公务员之间形成的法律关系。

(二)外部行政法律关系

外部行政法律关系,是指行政权力作用于行政系统之外而在行政主体与外部相对人之间形成的行政法律关系。它具体包括行政机关或法律、法规授权的组织与公民、法人或者其他组织之间发生的行政法律关系。

内部行政法律关系与外部行政法律关系之间的区别是很明显的。内部行政法律关系反映的是国家的自身管理,主体双方都属于行政系统,且具有行政隶属关系；外部行政法律关系则体现的是国家对社会的管理,主体双方中一方为行政主体,另一方则为社会上的公民、法人和其他组织,双方之间并不具有行政隶属关系。同时,内外行政法律关系在发生纠纷时也有着不同的处理途径和方法。在内部行政法律关系中,行政主体拥有解决内部行政法律关系纠纷的排他性权力,即内部行政法律关系引起的纠纷一般由行政系统内部解决而不诉诸司法机关。而在外部行政法律关系中,不仅行政主体一方当事人依法拥有解决行政法律关系纠纷案件的裁判权力,而且相对人也可依法诉诸司法机关以行政诉讼的方式予以处理。因此,正确地区分内外两种不同的行政法律关系,具有重要的意义。

二、行政实体法律关系与行政程序法律关系

根据行政权力受调整的行政法规范是实体法规范还是程序法规范的不同,可将行政法律关系分为行政实体法律关系与行政程序法律关系。

(一)行政实体法律关系

任何行政权力的行使既包括行政实体方面也包括行政程序方面,是这两个方面的统一,因此它既应受行政实体法规范的调整又应受到行政程序法规范的调整。因其受到行政实体法规范的调整而在行政主体与行政相对人之间所形成的实体上的权利义务关系,就是行政实体法律关系。这种行政法律关系实质是一种决定主体之间具有本质属性的事实、状态和结果的权利义务关系。这种权利义务决定着主体的存在,是一种目的性或结果性权利义务关系。如国家税务机关与纳税人之间的征税权利和纳税义务关系就是这种具有本质属性的实体法律关系。

(二)行政程序法律关系

行政权力的行使同时还要受到行政程序法规范的调整,由此而在行政主体与行政相对人之间形成的程序上的权利义务关系,称为行政程序法律关系。这种行政法律关系实质是保障实体性权利义务关系得以形成和正常运行的权利义务关系,是一种手段性或过程性权利义务关系。例如,国家税务机关为了保障征税权的正常使用而具有的调查权、执行权,纳税人则具有接受调查、提供证据的义务。同时,对于纳税人来讲,为了保证自己履行的是合法正当的纳税义务,纳税人有要求税务机关说明理由、举行听证活动的权利。

实际上,行政实体法律关系与行政程序法律关系是不可分的。因为,行政法规范是行政实体法规范与行政程序法规范的综合,行政行为是实体行政与程序行政的统一,相应地任何一种行政法律关系也都是行政实体法律关系与行政程序法律关系的结合与统一。因此,这两者的区分实际上只具有理论意义。

三、原生行政法律关系与派生行政法律关系

根据行政法律关系形成的原因不同,可以将行政法律关系分为原生行政法律关系与派生行政法律关系。

(一)原生行政法律关系

原生行政法律关系,是指因行政权力行使而直接形成的行政法律关系。这种行政法律关系是直接因行政主体行使行政权力而与行政相对人之间形成的一种双方法律关系,因而它是一种最为典型的行政法律关系,也是最为广泛的行政法律关系。在这种行政法律关系中,既有行政实体法律关系,又包含了行政程序法律关系。当然,这种法律关系又可具体化为各种行政法律关系,如行政处罚关系、行政许可关系等。

(二)派生行政法律关系

派生行政法律关系,是指因行政权力行使而引发的行政法律关系。这种行政法律关系实际上是由原生行政法律关系派生出来的一种事后救济或保障性法律关系,主要包括行政复议关系与行政诉讼关系。

行政复议关系是指上级行政主体对下级行政主体与行政相对人之间因行政权力行使所发生的行政争议予以处理而形成的行政法律关系。这种法律关系尽管是一种派生行政法律关系,且是一种三方性的法律关系,但它所体现的仍然主要是一种行政权力行使关系,因而称其为行政法律关系一般是没有问题的。但是对于行政诉讼关系而言,它本身并不是行政权力行使关系,而是因行政权力行使而引发的司法关系,因此一般并不将其归于行政法律关系之中。但我们认为,行政诉讼关系是因行政相对人不服行政主体的行政行为并提起诉讼而发生的,与行政权力行使具有十分紧密的关联性,如果没有前面的行政权力行使关系,是不可能有行政诉讼关系存在的,因此行政诉讼关系实质是对行政权力行使的事后救济关系,是行政法律关系在诉讼领域的延伸,其本质上仍然是一种行政法律关系,只不过是一种派生行政法律关系而已。

四、单一行政法律关系与复合行政法律关系[4]

以行政法律关系结构的状态不同,可以将行政法律关系划分为单一行政法律关系与复合行政法律关系。单一行政法律关系结构简单,通常为关系双方各为一个,权利义务仅为一对。如作为征税机关的行政主体行使征税权力,作为纳税人的行政相对人履行纳税的义务等。复合行政法律关系则结构复杂,也是我们应当关注的重点问题。复合行政法律关系中主要存在着以下几种不同的复合关系：

(一)主体的复合

主体的复合是指某一行政法律关系的主体双方中至少有一方是两个以上。即一方是两个以上或双方都是两个以上而形成的行政法律关系。如一行政主体对两个以上的公民的共有财产予以没收,或者两个行政主体共同对两个以上的公民的共有财产予以没收所引起的没收行政法律关系。认识这种复合行政法律关系,便于了解双方多个主体之间的共同权利、义务或责任。

(二)内容的复合

内容的复合是指同一主体双方之间的法律关系是多重行政法上权利义务的组合。即双方之间具有多重的权利义务状况。如公民出生这一法律事实,将使公民与行政主体之间同时形成多重行政法律关系,包括出生登记、户口登记及人身权中的公民姓名权受保护的权利义务关系。认识这种复合行政法律关系,便于了解单个主体之间的多重复杂的权利、义务或责任。

(三)主体与内容的交叉复合

主体与内容的交叉复合是指行政法律关系的主体双方中至少一方是两个以上即主体是复合的,且这些多个复合主体(非单一主体与单一主体)之间的行政法权利义务也是多重的。如公民甲(侵害人)实施了殴打公民乙(被侵害人)的治安违法行为,公民乙请求公安机关处理,公安机关对公民甲作出治安行政处罚,由此就形成主体与内容交叉复合的行政法律关系。其中,主体一方为公安机关,主体另一方是侵害人公民甲和被侵害人公民乙这种复合行政相对人。公安机关与他们同时形成的行政法律关系有两种,即与公民甲形成的是处罚与被处罚的权利义务关系,与公民乙形成的是保护与被保护的权利义务关系。认识这种复合行政法律关系,是便于了解双方多个主体之间的多重权利、义务及责任。