12.谁负责起草法律法规案？

根据立法法规定的立法程序，有权提出法律法规案的主体，负责提出法律法规草案，即负责起草法律法规案。同时，立法法第五十三条对法律法规草案的起草作了特别规定：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作；综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。”“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”根据法律规定和立法实践，法律法规案的起草机制大体可以分为人大主导起草和职能部门起草两大途径，此外还有一些法律规定的其他提案人也是起草人。

（1）人大主导起草

全国人大及其常委会，省级、设区的市、自治州人大及其常委会作为立法机关，由它们主导法案的起草过程，也是立法的应有之义。党的十八届四中全会明确提出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。其中一个重要方面就是主导法律法规起草工作。人大主导起草可以分为单独起草、组织起草、参与起草、指导起草和委托起草等具体方式。

①单独起草。实践中，人大自行起草的法案一般涉及国家政治制度、立法制度、监督制度、代表制度、人大自身建设等事项，如国家机构的组织法、立法法、监督法、代表法等，以及地方人大对上述部分法律的实施办法。这些事项的法律，一般由人大主席团、常委会、委员长会议或者各专门委员会提出法案，由其他机关或者部门起草都不合适，只能由人大自行起草。具体负责起草的机构或者人员有：一是人大有关专门委员会。专门委员会是法律案的法定提案人，它可以自己组织法律草案的起草工作。二是人大常委会的工作机构。根据全国人大常委会议事规则的规定，法工委和办公厅可根据委员长会议的委托，代常委会拟订法律草案，并向常委会会议作说明。三是人大代表或人大常委会组成人员。由于我国的人大代表和常委会组成人员大多数不是专职的，并且没有助手和工作人员，他们实际上很难承担法律草案的起草工作，因而提出的法律案相对较少。

人大组织起草法律法规案，应当有所侧重，主要应着眼于改革发展急需社会关注而政府来不及起草的事项、综合性强的事项和超越政府职责范围的事项。但是考虑到人大专门委员会和法工委的人员配备情况、专业知识情况和远离实务操作的情况，人大自行起草的法案数量不宜过多，更不能大包大揽，否则反而不利于提升草案质量。人大在自行起草法案时，不应忽视政府及其部门的意见，要注意征求和尊重政府的意见，特别是涉及部门职责调整的事项。

②组织起草。在起草某些重要或特殊法律时，由全国人大或全国人大常委会组织成立专门的起草委员会，如香港基本法起草委员会。另外，还有一种组织起草的模式，就是综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常委会工作机构组织政府有关部门、有关社会团体、专家学者等一同起草。

③参与起草。在实际工作中，人大常委会根据工作需要，派员作为起草小组成员，参与一些以政府部门或者其他单位为主开展的起草工作，共同调研、共同研究起草具体条文。

④人大提前介入。在有关部门起草过程中，人大加强对起草工作的指导，以避免部门利益法制化，提高起草质量。在提前介入工作中，人大常委会的法制工作机构应当做好以下工作：一是把握并宣传立法宗旨、思路，以凝聚共识；二是加强与起草单位、提案单位的联系，明确立法依据，收集相关资料，了解实际情况；三是把握草案的重点、难点及制度设计要解决的主要问题；四是对草案的合法性、可行性提出意见等。

⑤委托起草。十八届四中全会要求，探索委托起草，立法法也对委托起草作了相关规定。我们认为，委托起草主要应适用于专业性强的立法项目。委托的方式可以有多样，如草案整体委托、部分条款委托、专题委托、方案委托等。委托起草有多种途径，可以委托专家、教学科研机构起草，也可以委托社会组织起草。委托起草的目的，是为了扩大起草工作中的视野，增强起草的专业性，并不是为了解决人大起草力量不足或者减轻人大工作量的问题。如果是为了解决人大起草力量不足的问题，应当采取设立人大主导的起草小组，或者吸收专业人员参与人大起草的模式，而不是委托起草模式。委托起草不能代替人大相关机构的立法责任和具体工作。委托起草也有明显的短板。比较理想的做法是在人大主导下，探索部门起草与专家以及部门实务工作者起草相结合的起草机制，把立法工作者熟悉立法业务的优势、政府部门了解实际情况的优势和专家学者具有专业中立的优势紧密结合起来，形成人大主导、部门配合、专家参与的起草机制。

（2）职能部门起草

职能部门起草，特别是政府相关部门起草法案占多数，是世界通行做法，也有其必然性。政府职能部门直接行使行政管理权限，熟悉经济、民族、文化、教育、环境等各方面的信息和发展状况。同时，政府职能部门又是行政执法者，通过日常执法活动能够清楚掌握其中存在的主要问题，从而能够利用其行政管理优势来切中立法的目标以及提出解决问题的具体方案。部门起草完成之后，报国务院法制机构审查，经国务院讨论通过后提出。

但职能部门起草的缺点也是明显的。一方面，容易造成草案中的权利义务的不平衡，强化自身职权，忽略行政相对人的权利。另一方面，容易产生部门本位主义倾向，强化部门权力，忽视部门责任和义务。为了克服这两种倾向，立法法第六十七条规定，重要行政管理的法律草案由国务院法制机构组织起草。一些地方也作了类似规定，如《深圳市人民政府制定规章和拟定法规草案程序规定》明确规定，市政府法制机构是本市拟定法规草案工作的主管部门，承担市政府法规草案集中草拟工作。

（3）人大起草和职能部门起草的优劣

这两类起草主体各有优劣，政府及其部门，对立法项目所调整的事项的情况和问题更加熟悉，对问题的根源所在更加清楚，信息掌握也更加充分，起草工作人才和物质条件也比较好。但由于政府所处地位和所担负职责等因素影响，在起草中有时容易产生观察和思考问题的片面性，甚至会受到部门利益、行业利益的影响或者妥协，有意无意脱离公正中立的态度。人大方面进行起草，则地位比较超脱，有利于公平公正考虑问题，但囿于人大机关立法人才不足和专业知识的短缺，加上对工作情况不熟、对信息掌握较弱，起草的深度容易受到限制。综观世界各国，特别是法制比较完善的国家，在其立法活动中，行政机关都发挥着非常重要的作用，主要体现就是政府为多数法案的提案人。因此，立法中存在的“部门利益法制化”的现象，其原因并不全部归咎于法案由政府起草并提请。十八届四中全会和新修改的立法法都强调人大对立法的主导作用，这也并不是说所有的法律法规草案都交由人大来直接起草，更强调的是人大在起草阶段要重视参与相关工作，与提案人、起草人一道，塑造一个良好的法律法规的“坯子”，为今后的审议工作和法律法规的实施创造一个良好的基础。

为了更好地发挥政府起草法律法规案的优势，并避免其不足，可以采取两方面措施，一是人大专门委员会和常委会法工委提前介入，以便提前掌握情况，把握方向，保证进度。二是推广实行起草小组模式，即党委部门、人大专门委员会或者工作委员会、政府部门、社会力量相结合，通过起草工作机构内部的相互制约和协作，确保法律法规起草的质量。

（4）其他起草人

在全国人大及其常委会的立法层面，还有“两高”和中央军委可以提出法律案。因此，最高人民法院起草与司法审判以及审判组织有关的法律草案；最高人民检察院起草与检察工作和检察院的组织有关的法律草案；中央军委起草有关军事方面的法律草案，主要由军委各总部来承担起草任务。