第二章 行政主体与行政职能
一、关键术语
1.权力与行政权力
答:(1)权力
指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力。权力具有如下四层内涵:
①权力是一种意志的强力,是以服从为前提的。
②权力是一种社会关系,总是发生在人与人的关系之中。
③权力是一种社会职位的标志。
④权力的实质是一种价值控制和资源控制,权力的运行过程,也就是社会价值和社会资源的分配过程。
(2)行政权力
指以行政机构为主体,以执行国家意志为目的,以强制性政令为手段,对全社会进行管理的公共权力。行政权力的定义,包括以下四个方面的内容:
①行政权力的主体是国家行政机构;
②行政权力的职能是执行国家意志;
③行政权力的作用方式是强制性地推行命令;
④行政权力的客体是全社会。行政权力具有普遍性,它的作用对象是全体公民、全部社会组织。
2.职能与行政职能
答:(1)职能
指人、事物、机构应有的职责和功能。
(2)行政职能
指政府为了维护阶级统治和促进社会发展,在社会各个领域中所承担的职责和所发挥的功能,它反映政府活动的范围、内容、过程和方式等。它包含如下基本内容:
①从静态看,行政职能反映政府活动的范围和性质。在政府活动范围方面,包括政治职能、经济职能等;在政府活动性质方面,包括统治性职能、保卫性职能等。政府的活动范围和性质,实质上是政府与社会、政府与企业、政府与公民间关系的反映。
②从动态看,行政职能反映政府活动的过程、作用方式和作用方向。行政管理是一个过程,具有一定的程序,亦即政府必须通过多个管理环节来完成其所承担的行政任务,实现行政目标。
二、复习思考题
1.政府的基本内涵是什么?
答:(1)政府的基本内涵
政府的一般内涵,大致上有两种分类:
①广义上的政府
指一切国家政权机关,如立法机关、司法机关、行政机关以及一切公共机关,比如议会、内阁、总统、法院等机构都属于广义概念上的政府。英国《大众百科全书》的将政府定义为:“由政治单元在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。
②狭义上的政府
指一个国家的中央和地方的行政机关。《美国百科全书》将政府界定为一个国家或社会的代理机构。我国宪法中的“人民政府”就是指各级行政机关,即狭义的政府。
(2)我国政府的内涵
基本含义包括以下几方面的内容:
①国家和地方各级人民政府都由相应的人民代表大会产生,是国家权力机关的执行机关。
②政府不仅要向本级权力机关负责,而且要向一级政府负责并报告工作和接受其监督。
③各级政府的行政管理,从范围来说是全方位的。
④政府拥有法定的执行和管理的行政权力,运用行政手段进行指挥活动。
⑤为人民服务是国家和各级政府的宗旨,是一切行政措施的出发点和归宿。
2.简述行政权力的特点。
答:行政权力是以行政机构为主体,以执行国家意志为目的,以强制性政令为手段,对全社会进行管理的公共权力。行政权力的特点主要包括以下几个方面:
(1)行政权力的内在特点
①行政权力的阶级性
行政权力就是一定阶级在获得统治权力以后,为了使本阶级的意志为社会所接受,使整个社会按照本阶级的意志运行,而产生的一种强制力量。
②行政权力的社会性
主要表现在:行政权力作用的对象是整个社会,即它的目的是对整个社会进行有效而有序的管理。
③行政权力的渗透性
行政权力作用的发挥,主要不是在行政机关内部,而是在社会各个方面中体现出来的。
④行政权力的有限性
表现为行政权力要受到拥有行政权力者的素质、能力的限制,受到职位的限制,受到权力影响范围的限制,以及受到法律的限制等。
(2)行政权力的外在特点,又称为运行特点
①行政权力运行的方向与轨道
为了使政令统一并得到有效贯彻,行政权力运行的方向只能是从上到下,其轨道恰恰呈伞状放射。
②行政权力运行的层次
行政权力的载体即行政机构是个科层制的组织体系。这种结构意味着上级机关对下级机关实施控制,而下级机关服从这种控制是天经地义的。这种控制是依层次而施行的,即一个下级只能从一个上级那里接受指令,而不能越级指挥。
③行政权力运行的时效
行政权力要有效地执行国家意志和尽快地达成国家目的,就要在有效的时间内起到应有的作用,否则就将失去存在的意义。
④行政权力运行的统一
行政权力运行的统一包含三个方面的内容。具体表现为:
a.在一个国家内,拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个,而不能是多个;
b.在一个行政系统内,只能有一个中心,而不能“政出多门”;
c.在行政权力主体与客体之间,行政权力的运行方向是从主体到客体。
⑤行政权力运行中的权力膨胀
a.由于行政权力的运行是有方向、有层次的,并能产生价值,而每经过一个层次,伞状放射的范围都有相应的扩大;
b.由于各级权力行使者具有扩大权力的本能,又由于行政权力客体的增加,所以行政权力具有自我膨胀的特性。
3.行政权力与其他国家权力有什么区别?
答:行政权力与立法权力、司法权力同属国家权力,但具有同其他两者不同的特点,其区别主要包括以下几方面:
(1)行政权力与立法权力
①权力的功能不同
立法权力的功能是制定法律;而行政权力的功能是执行法律。
②权力的作用范围不同
立法权力的作用范围是全社会性的,其法律对全社会都有效,对立法机关本身和对行政机关也都有效;而行政权力的作用范围只是行政权力的所属范围,其命令、指示、规定只对行政机关的所属系统有效。
(2)行政权力与司法权力
①权力发生作用的性质不同
行政权力在发生作用时,表现为积极地去实现国家的意志,积极地去执行立法机关制定的法律,其性质是积极主动的;而司法权力在发生作用时,通常表现为消极地去保障国家意志的实现不受到干扰,法律不受到践踏,其性质一般是消极被动的。
②权力发生作用的方向不同
行政权力的作用方向是垂直的、自上而下的;而司法权力的作用方向是横向的、平行的,各级权力主体具有独立性,不受外界干扰地行使审判权力。
4.作为特殊的管理活动,政府管理具备哪些基本职能?
答:行政管理是一种特殊的管理活动,它有自己特定的管理范围和活动领域,其基本职能表现在以下几方面:
(1)国家政治事务的管理职能
其实质是维持统治阶级的统治地位,保障统治阶级的统治疆域及其根本利益不受侵犯。具体包括如下内容:
①防卫职能。维护国家的独立、主权和领土完整,加强国防科技研究和国防建设事业的发展及全国武装力量的领导和建设,保护国家机密和安全,反对外来的侵略和颠覆活动,巩固国防,守卫边疆,保证国家利益不受侵犯。
②外交职能。主要是处理国际关系、国际交往及履行国际义务等方面的各种工作。
③治安职能。包括用法律、政策、社会治安条例等约束机关团体和个人行为有关的一切行政活动。
(2)社会经济发展的管理职能
这一职能涉及与生产、流通、交换、分配等社会生产过程中的各个环节有关的经济活动和管理活动。
①统筹规划。即合理确定国民经济和社会发展的战略目标,编制不同时间区段的规划和计划,研究并预测社会总需求与总供给的平衡等。
②制定政策。主要包括金融政策、财政政策、产业政策、价格政策、收入分配政策等。
③信息引导。即为经济发展提供全面、及时、准确的经济信息,指导宏观的和微观的经济活动。
④组织协调。即通过财政、信贷、税收等部门及其相应机构,充分发挥各种经济杠杆的作用,推动各经济组织自觉地根据社会发展的需要来确定自己的经营方向,改善经济管理水平,提高经济效益。
⑤提供服务。即通过发展社会服务事业,为企业创造良好的外部条件,为企业提供必要的直接服务。
⑥检查监督。即检查和监督各经济组织遵纪守法情况以及财政财务收支活动状况及经济效益,以维护社会经济秩序,提高经济主体的管理水平。
(3)社会公共事务的管理职能
在行政管理活动中,政府还扮演着社会生活的组织者和公共服务的供给者的角色,具有管理社会公共事务的职责和功能。
①科教职能。即政府管理科学与文化教育事业的职能。
②公共服务职能。即提供公共服务和公共设施。
③社会保障职能。即为社会成员提供基本生活保障和社会福利的职能。
④人口控制职能。即编制人口发展的长期规划和中短期计划,制定各种政策以保证计划的实施,通过法规、条例等控制人口规模、人口增长、人口分布和人口构成等。
5.试述我国政府职能的形成、发展和改革。
答:关于我国政府职能的形成、发展和改革表述如下:
(1)我国政府职能的形成
①我国政府行政职能的确立,可以追溯到中国共产党在革命战争年代所建立的中央苏区。1934年,《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定,人民委员会是中央执行委员会的行政机关,负责指挥苏维埃共和国全国的政务。
②中华人民共和国成立后,按照新民主主义的总体思路建立了中央人民政府。中央人民政府委员会组织政务院,为国家政务的最高执行机关,下设35个部门,管理国家各方面的工作。
(2)我国政府职能的发展和改革
建国初期形成的高度集中的计划经济管理体制及其政府的行政职能体系,对社会发展存在极大的不适应性,已经到了非改不可的地步。
①十一届三中全会
我国政府行政职能的调整和改革,始于20世纪80年代初。十一届三中全会,明确提出要抛弃“以阶级斗争为纲”的“左”的错误方针,把党和国家的工作中心转移到经济建设上来。这标志着我国政府职能重心的根本性转变。
②十三大报告
报告指出:为了避免重走过去“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路,这次机构改革必须抓住职能转变这个关键。这次以转变政府职能为核心的改革,政府的经济行政管理在内容和方式上,从五个方面实现了初步的转变:
a.由微观管理转向宏观管理;
b.由直接管理转向间接管理;
c.由部门管理转向全行业管理;
d.由全面管制转向服务监督;
e.由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化。
③十四大报告
报告再次提出和强调政府职能转变问题,把政府职能转变与发展社会主义市场经济联系起来,使政府的行政职能转变有了明确的目标和理论基础。此后,政府职能转变的宽度、深度都进一步加强。
这在内容和性质方面表现为:
a.调整了政府和市场的关系;
b.调整了政府和社会的关系;
c.调整了政府与企业的关系。
在职能的内部结构方面表现为:
a.调整了中央与地方的关系;
b.调整了部门之间的关系。
④十六大报告
报告明确提出要进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率.形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制;要依法规范中央和地方的职能与权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系等。
⑤十七大报告
报告对我国今后“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”做出了总体部署,提出了一系列新观点和新举措:
a.健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务;
b.提出了必须加快推进以改善民生为重点的社会建设职能;
c.必须深入贯彻落实科学发展观。
三、案例分析
兰州物价局的牛肉面限价事件
2007年,针对一些牛肉面经营者擅自提高价格所引发的牛肉面涨价风波,兰州市物价局联合工商局等五个部门出台限价令:将兰州市的拉面馆(店)根据经营环境、技术力量、服务水平和饭菜质量等,划分为特级、一级、二级、普通级四个级别,并分别限制每个级别的最高售价。其中,普通级大碗不得超过2.5元,小碗不超过2.3元;二级可在普通级的基础上加价8%;特级、一级由经营企业按当地饮食业关于毛利率和加价率的规定自行确定。
物价部门表示,虽然牛肉面零售价格不在政府定价的范围之内,但牛肉面作为兰州市民日常生活所必需的食品,情况特殊,价格涨幅与民生息息相关,因此政府应当进行干预。
思考题
1.兰州市物价局是否应当直接干预牛肉面价格?
答:兰州市物价局不应该直接干预牛肉面价格,理由如下:
(1)牛肉面的价格应由市场来决定
牛肉面行业是一个充分竞争的行业,其价格应该跟随市场规律而变动,牛肉面价格属于市场监管的领域,应由市场来调节人们的行为,而不应该由政府来干预,政府直接干预的结果会导致牛肉面市场的扭曲,不利于竞争,更不利于牛肉面行业的健康发展。在限价令的政策之下,市场主体有可能会变相涨价,引发消费者不满。
(2)政府直接干预牛肉面价格是一种职能越位
牛肉面价格属于微观经济领域,在社会主义市场经济体制下,政府应尽可能退出微观经济领域,将微观经济领域交给企业和市场来监管,政府不应该将自己定位于微观市场主体的地位,而应集中精力致力于维护宏观经济的稳定。同时也能减少政府职能,节约政府财政资源。
2.在行政干预之外,还有哪些手段是兰州市政府部门可以采用的?
答:政府直接干预牛肉面价格的原因无非是为了防止牛肉面价格过高,使得一般民众都能消费得起。但政府直接干预不仅达不到预期的效果,还会引起其他的负面效果。所以。除了政府的直接行政干预之外,政府还可利用以下手段来调控牛肉面市场以达到相同的效果。
(1)补贴
即政府可拿出一定的财政经费来用于补贴牛肉面经营户,在使得牛肉面质量不变及价格合理的情况下,同时保障消费者和经营者的利益。但使用这种方法,难以保障牛肉面的质量一如从前,政府难以做到对牛肉面经营者的监督,使用效果不会太好。
(2)抵用卷
即政府为了让一般老百姓都能吃得起牛肉面,可对低收入家庭发放免费的使用卷,民众凭借使用卷可在政府指定的店面进行消费,而不用额外付费。
(3)税收优惠
即政府为了保持牛肉面的低价格,对牛肉面的经营户给予一定的税收优惠,相当于以优惠的那部分来抵偿消费者的付费。