第一篇
行政委托的制度原理

第一章
行政委托的基本内涵

第一节
行政委托内涵重述之缘起

行政委托是什么？在法律层面，并不存在明确的界定。在学理层面，则有不少学者阐释其内涵。当前，主流教科书中的一种界定是：行政委托是“出于管理上的需要，某一行政主体（委托人）委托另一行政主体或其他组织及个人（被委托人）以委托人的名义代行职权或其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。”^[1]另一种主流观点认为，“行政委托是指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织，以该行政机关的名义行使某种行政职能、办理某种行政事务，并由该行政机关承担相应法律责任的制度。”^[2]从上述表达来看，委托主体、受托主体、委托事项、委托效果等常为界定行政委托时加以重点厘清的要素。不过，由于行政委托相关法律规定即界定依据的变化，以及学者们在具体界定依据择取上的差异，学界对行政委托内涵的解读各异。

近年来，实务中行政委托的应用范围逐步扩张，更接连有突破法律规定的相关实践出现。例如，交通协管员贴罚单的行为，执法“临时工”看守在押嫌疑人的活动，工商所协管员负责相关日常管理的活动等。^[3]那么，这些现实情况是否说明对行政委托需从宽泛意义上予以理解呢？在当前简政放权的体制改革环境下，执法力量下沉的政策要求导致了基层执法资源需求的激增，如此一来，作为重要行政组织机制之一的行政委托似乎唯有“从宽”界定才能应对基层日益庞杂的行政任务。也就是说，实践中扩张的行政委托其实是一种顺势而为，或者说是行政机关面对愈加繁重的执法压力而采取的“应对措施”。^[4]然而，这种扩张似乎与当前行政委托的立法趋势相悖。目前，我国关于行政委托的法律规定主要是1989年《行政诉讼法》第25条第4款，1996年《行政处罚法》第18条、第19条，2004年《行政许可法》第24条，2012年《行政强制法》第17条。从这些规定的内容上看，行政处罚的受托主体限定为“依法成立的管理公共事务的事业组织”，行政许可的受托主体限定为“其他行政机关”，行政强制措施的委托则被明令禁止。比较上述三个条文可以发现，无论是权利赋予型的行政许可还是权利负担型的行政强制措施，其委托条件都比最先规定的行政处罚的委托条件要严苛。如此看来，对行政委托似乎又应从狭义上进行理解。综合来看，在行政实务与相关立法之间，行政委托的界定身处两难境地。

而今，在国家力求政府职能转型之际，行政委托作为一种行政权力组织方式和行政任务配置机制越来越活跃于行政实践中。这一现实使得明晰其内涵以匹配相应的运作规则显得十分紧迫。同时，我国正积极推进行政程序相关立法，作为行政组织方式之一的行政委托应如何加以规范，也是立法过程中需要直面的问题之一。因此，面对现有行政委托界定无法周全立法与执法两相矛盾的局面，笔者拟在反思现有相关研究成果的基础上，结合行政体制改革背景，探究行政委托这一法律制度的最初内涵；拟在回应行政委托“立法—执法”两难处境的基础上，界定行政委托的现实内涵，并对行政委托未来走向作理性思考，以此推动形成合乎当前我国行政改革背景的行政委托的运作规则。