第一节
绩效管理的起源：目标责任制考核

目标责任制考核以行政管理目标为导向，以行政责任制为基础，通过组织定期检测行政组织或行政人员的工作行为，并以奖惩制度进行正向和负向激励，肯定积极行为，否定消极行为，提供了激励行政组织不断改进自身行为、努力创造工作佳绩的动力源泉。从20世纪60年代起已经成功地运用于企业管理之中，成为现代管理学理论体系的重要组成部分。目标管理的中心思想是引导管理者从重视流程、管理制度等细节问题转为重视组织的目标，强调高层、中层、基层管理者职责的不同，高层管理者“制定目标”，保留最终的目标批准权，而操作层面的管理者“发展目标”，但不能逾越高层对管理的终极控制。

目标责任制考核是杭州政府绩效管理的第一个阶段，它基本上参考了当时国内的普遍做法，具有两个明显的特征：一是在考核方式上依靠自上而下的系统推进，二是在考核内容上主要关注经济增长。这与当时的政治经济和社会发展背景有着密切的关系。

一、目标责任制考核：内生驱动型绩效考核

（一）目标管理在国内的应用和探索

发达国家在目标管理方面有成功的实践。从20世纪40年代到70年代，发达国家的政府绩效评估研究一直被称为行政效率研究，它是对传统行政绩效评估模式的延续。1940年伊始，以美国为代表的各国政府对政府绩效评估作了进一步的探索。“政府的行政机构，特别是预算署，开始制定工作绩效考核办法和工作绩效标准。”^[1]随后，西蒙等人提出了评估的需求、结果、成本、努力、业绩五个方面的内容。胡佛委员会将自己的报告称为绩效预算，从而开创了政府绩效预算的新时代。在此基础上，20世纪60年代末至80年代初，美国政府又相继实行了计划—规划—预算（Planing-Programming-Budgeting，PPB）、目标管理（MBO）和零基预算（Zero-Based Budgeting，ZBB）。 这对提升服务质量、控制成本、提高生产率和解决特殊问题都有着重要作用。

国内的目标责任制考核在考核原则、方法运用、评价指标等方面都借鉴了目标管理的基本做法，并将国外的研究成果和实践经验广泛应用在工商管理领域和政府部门。20世纪60年代中期，目标管理开始传入我国，最初在一些工商企业中应用，称为“方针目标管理”。进入20世纪80年代后，国家经委在对一些大中型企业试点取得经验的基础上，将目标管理作为18种现代管理方法之一，向全国的工矿企业进行推广。企业将生产经营方针分解制定成具体的经营目标，按照不同的岗位分级负责的方法，把目标管理与岗位责任制有机结合起来，推行方针目标管理，初步形成了具有我国特色的目标管理体系。

我国党政机关的目标管理，是在国有大中型企业推行目标管理责任制取得明显成效的基础上，由少数省市试行后在全国展开的。机关岗位责任制最早在辽宁省等一些省级机关试行，继而逐渐在各地展开。1982年12月，劳动人事部发出了《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》；1984年1月，中央组织部、劳动人事部联合召开了全国党政机关岗位责任制座谈会；1985年、1986年，劳动人事部先后在吉林、四川、湖南三次召开全国岗位责任制和人事制度改革理论研讨会，认真总结机关责任制的经验，深入探讨岗位责任制的理论和实践问题。此后，机关目标管理以责任制的形式在机关中广泛推广。到2002年，包括20多个省会城市在内的200多个城市采用了目标管理。

（二）杭州市开展目标责任制考核的社会历史背景

十一届三中全会以来，在邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的指导下，中华大地发生了历史性的伟大变革，社会生产力获得新的解放，整个国家焕发出了勃勃生机，安定团结的政治局面不断巩固。但是，随着改革开放的逐步深入，许多“瓶颈”问题也随之出现。特别是20世纪80年代末和90年代初，面对复杂的国际局势和国内环境，邓小平提出了“摸着石头过河”的主张，认为“要善于把握时机解决我们的发展问题”，强调“不要怕冒一点风险”推进改革开放，“改革开放越前进，承担和抵抗风险的能力就越强”。1992年，针对当时经济发展徘徊不前的局面，很多人还把计划经济和市场经济当作一个姓“资”姓“社”的重要标志来看待，邓小平发表了著名的南方谈话。“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”^[2]邓小平南方谈话，从根本上解除了把计划经济看作属于社会主义基本制度范畴的思想束缚，解决了姓“资”姓“社”的问题。1992年年初邓小平南方谈话后，10月召开的中共十四大明确提出以建立社会主义市场经济作为改革目标，成为我国全面推进和深化经济体制改革的重要里程碑，启动了新一轮的经济改革，使我国经济和社会发展进入一个新的增长周期。

进入20世纪90年代后，世界经济形势发生了巨大的变化，出现了一系列新现象。经济全球化不断发展，世界市场的整合不断加深，世界经济的发展空间也不断地扩大，这一切对处于世界经济核心地区的美国与欧盟的影响巨大，也为我国的改革开放带来了新的机遇。综合国内外各种有利因素，党中央和国务院作出关于加快改革开放和经济发展的一系列决定。党的十四大进一步刺激了本已旺盛的投资热情，“九十年代我国经济的发展速度，原定为国民生产总值平均每年增长百分之六，现在从国际国内形势的发展情况来看，可以更快一些。根据初步测算，增长百分之八到九是可能的，我们应该向这个目标前进”^[3]。

在世界经济形势和国内宏观政策的影响下，全国掀起了新一轮经济发展热潮，国民经济迈上了快速发展的轨道，改革开放和社会主义现代化建设进入新的阶段。这对地方政府和政府官员都带来了新的挑战，特别是20世纪90年代以后，我国的改革重心全面向城市转移，区域和城市的发展战略开始受到地方政府的重视。地方政府不仅要适应并融入我国经济社会的高增长周期，而且要让更多的社会成员享受到经济社会发展的成果，转型期政府最重要的政治合法性基础仍然在于发展经济。

杭州市作为沿海开放城市，对宏观政策和世界经济发展趋势更加敏感，对转型期政府的主要任务更加明确。在认真学习邓小平南方谈话和党的十四大精神之后，进一步明确了检验改革开放的是非标准，按照更加改革开放的新思路来加快杭州的发展步伐。杭州市确定了“三、四、五”发展战略目标和基本思路，提出把杭州建设成为中国长江三角洲南翼重要的经济、旅游、科技、文化中心，成为经济繁荣、科教发达、社会安定、环境优美的国际旅游名城。杭州市委、市政府决定加大改革力度，加速由过去单项性、浅层次的改革向深层次、全方位的配套改革转变，党政各部门职能向以经济建设为中心转变。

20世纪80年代中后期以来，目标管理责任制作为绩效管理的重要手段，在政府机关管理中被广泛采用。1989年，我国将效能监察引入目标管理中，从而加强了对政府机构事前、事中的监督，使之更好地服务于经济建设的需要。在此背景下，1992年，杭州市在政府机关管理中也引入了目标管理责任考核制度，旨在提高行政机关的办事效率和工作质量。随后，目标责任制在政府机关内部以及与政府相关的企事业单位中被广泛推广开来，旨在最大限度地调动各责任单位的积极性，实现上级规定的发展目标。

[1] 〔美〕尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，项龙译，北京：华夏出版社，2002年，第209页。

[2] 邓小平：《邓小平文选》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第373页。

[3] 江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》（1992年10月12日在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告）。

二、目标责任制考核的主要做法与特色

（一）杭州市目标责任制考核的发展历程

1992—1998年是杭州市目标管理责任制考核的起步阶段。1992年，邓小平南方谈话后，由于机关干部工资福利较低，部分机关干部“下海”经商办企业，给机关干部队伍的稳定带来了一定的影响。为了把推进机关工作与调动机关工作人员积极性有效地结合起来，学习外地经验，杭州市在市级机关范围内开始推行目标责任制。具体做法是：第一，各市直属单位考核采取“首长目标责任制”，即政府部门首长的目标完成情况代表了整个部门的绩效考核。第二，每年年底或次年年初，杭州市市级机关按系统召开各单位负责人会议，将本单位一年的工作情况在会上进行介绍，参会人员根据介绍的情况进行投票，选出先进单位。第三，考核结束后，对获选的先进单位进行表彰，给所有参评单位发放目标责任制考核奖。对于先进单位的表彰，主要以精神鼓励为主，先进荣誉不同物质奖励挂钩，各单位在目标考核奖金额度上也没有拉开差距。对于考核过程，机关干部的参与程度非常有限，更谈不上社会公众的参与。

1998年以后，杭州市目标管理责任制考核进入发展阶段。经过几年的实践，实施目标管理对推进机关部门的工作，确保完成市委、市政府提出的工作目标任务，起到了积极的作用，也使机关干部的收入有了一定的提高。但是，这一考核办法存在考核目标设置不够科学、考核流于形式、目标完成情况与奖罚不够紧密、激励作用不足等问题。为进一步完善考核办法，有效发挥目标考核的激励作用，1998年，在学习宁波市目标考核办法的基础上，结合杭州实际，提出了具有杭州特点的目标管理考核办法，并以市委办公厅、市政府办公厅名义正式下发了《关于进一步完善市级机关目标管理责任制工作的通知》，从三个方面对目标责任制考核办法进行修改和调整：一是对考核内容作了调整，对每个市直单位设置职能目标和共性目标两部分，各占50%的权重；二是对考核方法作了调整，取消了系统投票的考核方式，改为由市目标办联合系统牵头单位，采取平时考核和年终考核相结合，按项评估、以项计分、综合平衡的百分制考核方法；三是将考核结果与奖惩挂钩，适当拉开奖金的差距。这一考核办法的出台，标志着杭州市政府目标管理考核工作进入了基本成型的阶段，从而更有利于营造政府部门自我管理的良好氛围、提高自我管理的能力。

（二）杭州市目标责任制考核的基本做法

杭州市自开展目标责任制考核开始，逐步建立起比较完善的管理体系。

一是成立组织机构。分别设立目标管理领导机构和办事机构，目标管理的领导机构为市级机关目标管理领导小组，由市委分管党群工作的副书记、市委常委、常务副市长为组长、副组长，市委办公厅、市人大常委会办公厅、市政府办公厅、市政协办公厅、市纪委（市监察局）、市委组织部、市委宣传部、市委政法委、市发改委、市经委、市农办、市建委、市贸易局、市财政局、市统计局等部门的主要负责人为成员。领导小组的主要职责是确定当年目标考核工作的原则和重点；审议确定当年目标考核成绩显著和工作先进单位；审议确定当年目标考核不合格单位；审议决定市目标办提交的有关重要工作事项。目标管理的办事机构为市级机关目标管理办公室，其为非常设机构，设在市政府办公厅。办公室主任由市政府办公厅分管副主任兼任（后改由市政府秘书长兼任），成员由市委办公厅、市政府办公厅、市人事局、市发改委、市财政局、市文明办、市统计局等单位相关处室负责人兼任。市目标办的主要工作职责是：负责市级机关各单位的目标制定、检查、考核工作，提出成绩显著和工作先进单位建议名单。

二是明确考核范围和组织体系。杭州市实行目标责任制考核的范围为市级机关各工作部门以及市级各垂直管理部门。考核采取分系统管理的组织体系，根据工作隶属关系和工作性质相近的原则，市级机关分为十大系统：①党群系统；②市政府系统；③ 发改委系统；④ 经委系统；⑤农办系统；⑥ 建委系统；⑦ 旅委系统；⑧ 宣教文卫系统；⑨ 政法系统；⑩统战系统。市委办公厅、市政府办公厅、市发改委、市经委、市农办、市建委、市旅委、市委宣传部、市委政法委、市委统战部为各相应系统的牵头单位，负责本系统各单位的目标制定审查、目标考核检查及目标完成情况评价等工作。

三是目标设置内容和分类。一类目标为市委、市政府年度重点工作任务，以及在社会评价（“满意评选”活动）中，社会各界对市直机关提出的整改意见和建议；二类目标为本部门职责范围内事关全市的重点工作；三类目标为根据工作重要性和必要性设置的其他涉及面广的综合性工作任务。

四是规范目标考核程序。目标考核按月、半年、年底进行，月考核分别由本单位和牵头部门组织实施，半年和年底的检查考核由市目标办组织实施。年度考核的基本程序为：① 单位自评。各单位对职能目标和共性目标实施情况进行对照检查，按照考核计分标准对目标项目逐项进行自我评分，并写出目标完成情况的书面总结，分别报牵头部门和共性目标职能部门。② 系统初评。各牵头部门和共性目标职能部门根据各单位的自评意见，结合具体考核情况，进行考评打分，提出初评意见，报市目标办。③ 考核评价。市目标办根据牵头部门和共性目标职能部门的考评意见，结合检查情况进行考核评价，并将考核扣分原因告知被考核单位征求意见，经过复议后提出各单位考核得分意见和先进单位建议名单，报市级机关目标管理领导小组。④ 意见反馈。市目标办将考核扣分情况向被考核单位通报，被考核单位对扣分有异议的，可在规定时间内提请市目标办复议。⑤ 公告公示。对一、二类目标和创新、创先目标的初步考核结果，由市目标办在政府门户网站等媒体上进行公告公示，并根据公众评价和意见进行复审。⑥ 审核确定。市级机关目标管理领导小组进行审核，确定考核结果。

五是制定评分办法。目标考核的计分标准采取按项评估、以项计分、综合平衡的百分制考核方法。根据完成目标任务的数量、进度和工作质量等实际情况，按每个考核项目的分值评定相应分数。按时全面完成目标任务，工作质量达到目标管理要求的，给满分；未按目标进度，但在考核年度内完成目标任务，工作质量达到目标管理要求的，给予该项分值98%的分数；完成目标任务或工作量60%以上且完成部分工作质量达到目标管理要求的，按目标任务完成量的百分比乘以0.98的系数折算分数；按时完成目标任务，但工作质量未达到目标管理要求的，给予该项分值90%的分数；完成目标任务和进度60%以下的，或工作质量差，造成重大损失的，该项目不给分。实行领导班子建设、廉政建设、计划生育、社会治安综合治理4个“一票否决”，其中有1项一票否决的单位，取消被评为先进单位的资格；有2项一票否决的单位，目标考核确定为不合格单位。

六是完善奖惩办法。目标考核坚持奖优罚劣、鼓励先进的原则，按照责任大小、工作实绩实施奖惩，考核结果按分数高低分为成绩显著、工作先进、基本合格、不合格4个等次，与年度的目标管理奖挂钩，根据考核档次和不同职务拉开奖金的额度。

（三）目标责任制考核的成效与不足

目标责任制考核的实施量化了各级政府、各职能部门的工作，更容易衡量各部门工作目标的完成情况，为制定下一个年度的工作目标提供了参照，同时也能将考核结果与干部奖罚结合起来，调动了各级政府、各部门工作人员的积极性。1992—1999年，随着目标责任制考核的不断完善，政府的治理能力和行政绩效提升明显，目标责任制考核为杭州市各级机关注入了新的活力，促进了杭州经济社会的全面发展。

但目标责任制考核作为政府管理方式，在实施过程中存在明显的不足：一是目标责任制考核本身的缺陷。考核价值取向单一，过于关注经济增长，片面追求以GDP为中心、工程项目的完成、招商引资的数量等；考核维度单一，目标责任制考核是单纯的组织内部的考核，考核结果缺乏其他维度的佐证和支撑；考核方式单一，基本采用查台账、开座谈会听取意见、现场查看等传统的考核办法，缺乏对考核对象的精细化考核。二是制度设计上存在缺陷。首先，目标管理力量分散。承担市一级考核和评比的单位数量众多，主要有市委办公厅、市政府办公厅、市委组织部、宣传部、人事局、发改委、统计局、财政局、信访局、市纪委（监察局）等。市目标办作为非常设机构，成员多为兼职，存在考核力量分散、人员精力不足、专业知识不够、运行机制不顺等现象。其次，多头考核现象严重。年终各类名目的市级考核繁多，严重影响了机关的工作精力，也影响了考核的系统性和协调性。

从总体上看，目标责任制考核舍弃了国外目标管理的第二阶段，仅仅追求目标的设定和对结果的评价，缺乏对目标的过程管理。在传统行政体制下，各级政府作为推行政府目标考核的主体，在目标设定、调整等方面独立于公众和社会组织，从而导致考核内容单一、考核方式落后等问题。目标责任制以上级对下级评估为主、各职能部门自评为辅，社会公众评估缺失，导致各级政府机关只对上级负责，对公众评判和需求的回应性不足，公共责任意识淡薄。因而在实际工作中，出现了追求行政效率但缺少科学有效的考核方法，追求经济目标但忽略了社会的协调发展，单方面追求工作目标的完成但忽视了社会公众的切实需求和监督权利等问题。