第三节
从“满意评选”到综合考评

杭州市在政府绩效管理运行的第二个阶段，目标责任制考核与“满意评选”双轨并行，两者按各自的规则操作，相互间少有结合，随着时间的推移，两者的不足和内在的缺陷也逐步暴露出来。目标责任制考核由于内部封闭式运作导致“信度”不足，“满意评选”因信息不对称问题导致“效度”缺失，两者之间的评价结果差异较大，结果运用上也缺乏协调性，杭州政府绩效管理亟须实现新的突破。2003年，中央提出了“科学发展观”的指导思想，要求地方探索符合科学发展观的综合考核评价体系；时任浙江省委书记的习近平同志也对建立符合科学发展要求的考核评价体系发表了一系列重要观点，这些都为杭州创新政府绩效管理指明了方向，促使杭州加快探索建立以科学发展观为统领的新的绩效考评体系。2005年年底，杭州市委、市政府经过大半年的深入调研，决定整合目标责任制考核与“满意评选”活动，形成目标考核和社会评价两个维度，并增加领导考评，实施三位一体的综合考核评价；2006年，增设创新创优绩效评估，自此形成了“3+1”模式的综合考评体系，实现了第二次跨越——从“满意评选”到综合考评的跨越。由此，杭州政府绩效管理进入第三个阶段，即综合考评阶段。

一、综合考评：全方位、多维度的绩效评估

（一）科学发展观的确立对政府绩效管理提出了新要求

2003年7月28日，胡锦涛同志在全国防治“非典”工作会议上指出，要更好地坚持全面发展、协调发展、可持续发展的发展观。同年10月中旬，中共十六届三中全会明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”；强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，推进改革和发展。在党的十七大上，胡锦涛同志在《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告中，指明了进一步推动中国经济改革与发展的思路和战略，明确了科学发展观的指导思想地位。

在中共浙江省委十一届四次全会上，时任省委书记的习近平同志代表省委在总结浙江经济多年来的发展经验基础上，全面系统地概括了浙江发展的八个优势，提出了指向未来的八项举措，确定了一个指导浙江改革发展的高远长策——“八八战略”。“八八战略”提出之时，正是科学发展观创新理论逐步成为我们党的指导思想之际。实现什么样的发展、怎样发展，是关系到中国发展前途和命运的大问题，科学发展观正是回答和解决这一问题的最新理论成果。“八八战略”强调全面、协调、可持续的发展，是科学发展观在浙江的生动实践和具体体现。

践行科学发展观，需要政府改变发展观念和思路，转变经济增长方式，深化社会各领域的改革，最重要的是要进一步转变政府职能。建立对工作实绩进行考核评价的新的指标体系，不应仅仅考核GDP的增长，还要同时考核城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、环境保护和生态建设、扩大就业、完善社会保障等其他指标，从而引导各级干部树立正确的政绩观，以科学发展观指导政府管理和运作。

2004年，浙江省委开始部署探索建立符合科学发展观要求的领导班子和领导干部考核评价体系。时任浙江省委书记的习近平同志明确指出，“政绩观与发展观密切相连。有什么样的政绩观，就会有什么样的发展观；反之亦然”“衡量领导干部政绩，首先要坚持群众公认、注重实绩的原则，并以此作为考评干部的重要尺度”“在考核中，既看经济指标，又看社会指标、人文指标和环境指标，切实从单纯追求速度变为综合考核增长速度、就业水平、教育投入、环境质量等方面内容”^[1]。

杭州市先前开展的“满意评选”活动等一系列成功做法，与中央和省委的要求非常吻合，也引起了中组部的极大兴趣，专程派员到杭州调研，邀请杭州的相关部门到中组部介绍基本做法，并希望杭州进一步探索符合科学发展观的综合考核评价体系。当年12月23日召开的中共杭州市委九届八次全会提出：“要以满意单位不满意单位评选活动为主要载体，建立符合科学发展观要求的市直单位考核评价体系。”

（二）“双轨制”运行的制度缺陷要求对政府绩效管理进行更深入、更全面的完善

“满意评选”活动自身仍存在局限性：一方面，经过5年的深入开展后，群众的评价内容已经由以机关作风为主转向了以工作实绩为主，“满意评选”活动已经超越了单纯的转变机关作风的功能，政府机关的效能、工作业绩以及民生难题的破解等，都成了“满意评选”需要面对的问题；另一方面，“满意评选”制度设计上也有不合理的地方，如评价对象分类不尽合理，评选系数设置不够完善，信息不对称问题较为突出。这些变化和不足，客观上要求对“满意评选”活动进行完善和深化，使群众对工作实绩的评价更客观、更全面、更准确，以保持“满意评选”活动的生命力。

双轨并行导致两者间的掣肘难以消弭。“满意评选”活动与目标责任制考核虽然在考评结果上有某种程度的相互运用，但相互间的融合机制并没有形成，基本上是各自独立运行，社会公众的外部评价和组织机构的内部考核没有实现有机的统一，考评的综合效应难以充分发挥。2004年2月24日，杭州市委、市政府在全市“加强机关效能建设、争创人民满意单位”表彰大会上，决定在全市乡镇以上机关和有行政管理职能的单位，正式开展机关效能建设活动，并把它与“满意评选”活动有机结合起来。机关效能建设活动由市委组织部牵头的“杭州市效能建设领导小组办公室”负责，次年转入常态化以后，改为“杭州市机关效能建设工作办公室”，挂靠市纪委（监察局）。这样，在政府绩效管理组织机构上，同时设立了“目标办”“满意办”“效能办”三个办公室。其中，“目标办”负责目标责任制考核，“满意办”负责满意单位评选，“效能办”负责机关效能督查，考核、评价、督查活动独立运行，这种机构设置制约了政府绩效管理作用的发挥。三个机构的职能存在交叉，考核标准、奖惩措施不一致，既增加了考核成本，也影响到政府考核工作的执行效果。当时，由杭州市一级设置的各种考评活动每年多达40余项，重复考评、交叉考评现象普遍，牵涉了市直单位大量的人力、物力和财力。

为探索建立符合科学发展观要求的新的考核评价体系，同时解决“满意评选”和目标责任制考核双轨并行带来的一系列问题，杭州市委成立了由分管副书记朱报春牵头，市有关部门负责人和浙江大学有关专家参加的课题组，在深入研究和充分论证的基础上，确定了开展综合性考核评价的基本原则和思路，杭州综合考评也由此应运而生。“开展市直单位综合考核评价工作，可以整合各种资源，减少重复浪费，提高工作效能，使市直机关考核评价工作更具综合性、权威性和实效性。……这种做法体现了整合执政资源的要求，代表了建设节约型政府的方向，回应了基层干部群众的呼声，值得我们给予高度重视和积极探索。”^[2]

[1] 习近平：《之江新语》，杭州：浙江出版联合集团、浙江人民出版社，2007年，第73页。

[2] 2005年12月20日，杭州市委副书记朱报春在2005年度市直单位综合考评工作动员大会上的讲话。

二、杭州综合考评的主要做法与特色

杭州综合考评经历了一个不断深化和完善的过程，考评体系和方法在实践中不断优化，并加快了向功能型绩效管理的探索和转变，用绩效的理念和方法推进综合考评，形成了“公民导向、注重绩效”的鲜明特色。具体做法主要体现在以下几个方面：

（一）建立全方位、多维度的考评体系

2005年，杭州市委、市政府在经过深入调研和分析后，决定将目标责任制考核与“满意评选”（改称“社会评价”）进一步结合，同时增设领导考评，对市直单位实行综合考评，形成“三位一体”的综合考评体系；在2006年度的综合考评中，又增设创新创优考评维度，正式构建了“3+1”的杭州综合考评体系，实现“全方位、多维度、综合性”的绩效考核和评估。其中，社会评价比重最大，为50分，其次为目标考核45分，领导考评5分。创新创优作为加分项目，由市直单位自愿申报。杭州综合考评的演变如图2-1所示。

在综合考评体系中，社会评价主要延用“满意评选”活动的做法，侧重于各界群众的定性分析和感观度评价，群众在考评中的主体地位突出；目标考核主要延用市级机关目标考核的方法，但在指标设置和评价体系上有了更多的创新与突破，侧重于组织的定量分析和准确度评价，主要目的是弥补社会评价中存在的信息不对称等问题，使考评的维度更加多元；领导考评是市委、市人大、市政府、市政协四套班子领导和法院院长、检察院检察长的评价，侧重于领导的综合分析和整体性评价，赋予相对更加熟悉全面情况的领导成员以独立的评判权，进一步提高考核评价的准确性；创新创优则主要是为了增强创新意识和创新能力，鼓励开拓创新，邀请相关领域的专家和学者以第三方身份开展绩效评估，以优化政府服务，着力解决制约发展的深层次困难和问题。

（二）设立专门的综合考评常设机构

2005年，为加强对综合考评工作的领导，市委、市政府成立了杭州市综合考评委员会（以下简称“市考评委”），作为领导全市综合考评工作的综合协调机构，由市委分管副书记担任主任，市委、市政府有关领导担任副主任，市有关部门主要负责人担任委员。在市考评委的领导下，市满意办、市目标办联合制订了杭州综合考评实施方案，并首次开展了综合考评工作。2006年8月，市委决定，在整合市级机关目标管理、“满意评选”和机关效能建设等职能的基础上，将原市目标办、满意办、效能办“三办合一”，组建正局级的杭州市综合考评委员会办公室（以下简称“市考评办”），作为杭州市综合考评委员会的常设办事机构，履行目标考核、社会评价、效能建设三位一体的职能。杭州市考评办的成立具有重要意义，它是国内第一家高规格的政府绩效管理常设机构，它的设立，不仅是贯彻落实科学发展观、正确政绩观，推进杭州市绩效管理的重大举措，也是杭州市在体制机制上的一大创新。市考评办的设立，也标志着杭州市综合考评和绩效管理实现了组织化、制度化、专业化。

市考评办作为单独设置的正局级常设机构，直接对市委、市政府和市考评委负责，具有较强的独立性与权威性。市考评办成立后，积极健全组织体系，设立杭州市绩效评估中心，专门从事政府绩效评估工作；成立杭州市综合考评资讯中心，建立政府绩效管理的信息发布平台；建立吸纳各方面高层次人才的绩效评估专家库，组建由来自不同领域的志愿者和热心市民组成的绩效信息员队伍，形成了集聚各界力量服务综合考评和绩效管理的专业化网络。

（三）实现综合考评的全覆盖

2005年实施综合考评的范围和对象为市直机关各部、委、办、局及市直有关单位。考评对象分为两类：一类是综合考评参评单位，即实行目标考核、领导考评和社会评价相结合的单位，分为社会服务相对较多的政府部门、社会服务相对较少的政府部门及其他单位、党群部门；另一类是非参评单位，即实行目标考核和领导考评相结合的单位，社会评价中只征求意见。2005年首次参评的综合考评单位66家，非参评单位38家，覆盖了所有的市直机关单位。

在推动综合考评深化发展的同时，杭州市逐步扩大了综合考评的范围：

一是将承担公共服务和社会管理职能的企事业单位纳入考评范围。随着行政管理体制的改革，一些原本由政府承担的社会服务职能转移到了相关的企事业单位，这有利于政府回归本位，更好地集中精力做好公共服务和社会管理工作。但对承担社会服务职能的市直属企事业单位，有必要加强监管。例如，杭州公积金中心担负着杭州公积金管理的基本职能，其工作成效的好坏牵涉到千千万万的家庭；杭州地铁集团担负着杭州地铁等基础设施的建设，尽管是按照企业的模式运作，但它关系到百万杭州人民的出行安全问题。2008年起，市公积金中心、市运河综合保护委员会（以下简称综保委）（运河集团）、市地铁集团等承担公共服务和社会管理职能的企事业单位被陆续纳入市直单位综合考评。

二是杭州综合考评加快了向区、县（市）延伸的步伐。市直单位综合考评的开展取得了积极的成效，这为开展区、县（市）综合考评创造了条件。2007年6月，时任杭州市委副书记、市长蔡奇专程到市考评办视察调研工作时指出，“对市直部门考评主要是解决服务问题，对块块考核更能体现全面性、体现科学发展。杭州的发展是13个区、县（市）支撑起来的，这块不纳入进来，杭州综合考评是不完整的。从市里来讲，一定要坚持条块结合，既要考核部门，也要考核区块”。很显然，此时的市委、市政府已经认识到，对区、县（市）实行综合考评，有利于促进区域、城乡的全面、协调发展，有利于有效地传导与落实市委、市政府的战略决策和工作部署。2007年12月召开的杭州市委十届三次全会，进一步明确了综合考评的发展方向，提出了“进一步健全综合考评体系，组织开展对各区、县（市）综合考评”的意见，这是杭州市委扩大综合考评实施范围，建立“条块结合、覆盖全市”的综合考评体系的重大决策。为贯彻落实市委工作部署，在市考评委的直接领导下，2008年，市考评办专门成立了课题组，对开展区、县（市）综合考评进行广泛调研。课题组先后走访了13个区、县（市），多次召集市有关部门进行座谈，专门听取了有关专家学者的意见建议。在此基础上，形成了区、县（市）综合考评试行意见，市委、市政府主要领导均给予充分肯定。市委两次召集13个区、县（市）党委、政府主要负责人，征求对区、县（市）综合考评办法的意见。市考评办认真梳理、汇总了各地、各部门的意见和建议，积极研究吸纳，数易其稿，同时对发展指标反复进行模拟测算。10月30日，市委常委会第51次会议原则同意市考评办提交的《关于对区、县（市）实行综合考核评价的意见（试行）》。12月12日，在再次征求区、县（市）党政主要负责人意见的基础上，市委、市政府正式下发了《关于对区、县（市）实行综合考核评价的意见（试行）》。区、县（市）综合考评办法既运用了市直单位综合考评的基本框架内容，又借鉴了各区、县（市）对街道、乡镇考评的有效做法；既吸收了国内外的最新成果，又结合了杭州市发展的具体实际，凝聚了各级、各部门特别是区、县（市）广大干部群众的智慧和心血，试行后取得了良好的效果，很快得到各地的认可。2009年起，对区、县（市）的综合考评正式实施，考评指标体系和方法也在实践中得到不断完善。

（四）积极扩大考评主体的多元参与

杭州综合考评坚持考评主体的多元化，注重公民制度化参与渠道的建设，形成了一个政府主导、覆盖全市的公民参与网络，有力地保障了公民的有序政治参与。

考评主体的制度设计尤其强调社会公众的参与度。2007年，杭州市首次将外来务工人员作为市民代表纳入社会评价体系之中，从外来人员较为密集的行业中随机抽取了1 000名外来人员参与社会评价。2010年，市考评办组建绩效信息员队伍，采集政府绩效管理的相关信息；社会评价中，适当增加市民代表层面农村居民参评代表的数量，以适应统筹城乡发展，推动城乡社会管理一体化、城乡公共服务均等化发展的需要。2011年，在社会评价代表层面，调整充实“社区党组织和居委会负责人”代表，将原“社区党组织和居委会负责人”代表层面更名为“社会组织代表”层面，具体包含社区居委会负责人、行业协会负责人、民办非企业单位负责人三个子层面。评价主体层面的调整，完善了社会评价的代表层面结构，进一步实现了政府绩效管理主体的多元化，为扩大社会组织的有序政治参与渠道创造了条件。

（五）逐步应用绩效的理念和方法

在杭州综合考评的实践中，绩效理念和方法经历了一个不断探索、逐步应用和持续强化的过程，这也是杭州政府绩效管理从传统的目标责任制考核向功能型政府绩效管理不断转变的过程。

（1）绩效评估的范围逐步扩大。2007年年初，市考评办制定发布了《杭州市市直单位创新创优目标绩效考核办法（试行）》，聘请专家以第三方身份对2006年度市直单位申报的40个创新项目进行了绩效评估，这是杭州市首次正式将绩效的理念和方法运用于综合考评的一次成功尝试。2008年，对市政府为民办实事项目开展绩效评估，考核内容包括实事项目完成程度、市民满意度和绩效程度三个部分，分别采取组织考核、满意度测评和专家评估的方式进行。2009年，杭州综合考评尝试开展公共政策评估，利用政策的相关信息，对政策实施中的价值因素、事实因素、实施效果、社会影响等进行评估，形成绩效测评报告。2010年，制定发布《杭州市市直单位绩效考核目标考核办法（试行）》，对市直单位绩效考核目标实施绩效考核，考核项目要求能反映单位某项主要职能的履行情况。绩效评估范围的逐步扩大，推动了杭州综合考评由任务型目标责任制考核向功能型绩效管理转变。

（2）建立健全绩效改进机制。市考评办充分运用考评资源优势，探索绩效分析和治理诊断调查的应用，帮助各地、各部门及时发现问题，查找差距，协同相关部门研究解决问题、改进绩效的办法，合力解决社会公众反映多年而又难以解决的突出问题和深层次矛盾。强化年度目标绩效改进工作机制，加强过程管理，建立目标管理绩效动态发布制度，以“绩效卡”的形式，全面反映目标完成进展情况及绩效改进信息。建立“绩效信息库”，以《绩效改进通知书》的形式向责任单位通报有关问题。开展年度工作目标抽查测评工作，形成专项测评报告。组建绩效信息员队伍，定期编发《社情民意与绩效信息》。

（六）更加注重社会评价的意见整改和结果应用

杭州综合考评通过多种途径，进一步加强社会评价意见的整改，增强各级党政机关对公众诉求的回应能力。强化社会评价意见整改结果的应用，经过梳理、分析和归纳的社会评价意见，很多都成为各级党政机关确立下一步施政方针和内容的参考依据，解决民生问题的“破七难”机制的内涵不断丰富，实现“破七难”由“七难”到“7+2”，再到“7+X”的与时俱进。

（1）建立社会评价意见报告发布制度。2008年起，杭州综合考评每年向社会公开发布年度市直单位社会评价意见报告，对当年度社会评价意见的主要内容和基本特点作出梳理分析，并提出对策建议，促进社会评价意见的整改。

（2）建立社会评价意见重点整改目标公示制度。在对社会评价收集到的各类意见和建议进行分析与整理后，分解落实到各责任单位，要求全面分析梳理本单位的意见，在抓好面上整改的同时，将社会评价意见反映集中的热点、难点问题列为本单位向社会公开承诺的重点整改目标。重点整改目标和整改结果都向社会公布，接受社会监督和再评价。

（3）建立健全“评价—整改—反馈”诉求回应机制。在每年的综合考评中，邀请社会各界九大层面的上万名代表参与，赋予社会公众话语权，让社会公众进行全面评价，形成评价机制；对收集到的社会评价意见，一一分解落实到相关单位，确定整改重点，形成意见整改机制；公示社会评价意见重点整改目标，要求相关单位就整改工作向社会作出承诺，并对整改的过程和结果进行监督与考核，形成反馈机制。这三个过程互为前提，循环往复，构成了一个政府绩效持续改进的工作机制。

（七）建立常态化的创新创优推进机制

杭州综合考评邀请绩效评估专家进行创新创优（特色创新）目标绩效评估，逐步构建回应公众诉求、创新社会管理、推动政府绩效持续改进的政府创新机制，成为杭州市委、市政府激励创新的重要平台。

创新创优目标绩效考核机制主要由三个环节构成：一是立项环节，由各单位自愿申报，绩效评估专家对创新项目的合法性、必要性、可行性、突破性和预期性进行立项评审；二是绩效评估环节，由绩效评估专家对创新项目实施情况进行评估；三是跟踪环节，对已完成绩效考核的创新项目，定期进行跟踪，了解运行状态、完善情况和主要成效，确保务实创新。在创新目标绩效考核工作中，杭州相继增加了创优目标和克难攻坚目标，鼓励市直单位积极主动地面对新情况、新问题，以创新的精神解决长期困扰的突出问题和深层次矛盾。

（八）积极探索网络信息技术在综合考评中的应用

2009年，市考评办启动了杭州“数字考评”系统建设，运用网络和现代信息技术，强化综合考评的日常管理，实现绩效管理的信息化、现代化。“数字考评”系统集考评业务、办公资源系统和“杭州考评网”^[1]于一体，互联互通，协同运用。“数字考评”业务系统分为市直单位综合考评、区、县（市）综合考评和效能建设三大部分，建有目标管理、社会评价、领导考评、绩效评估、综合评定、公共窗口服务评价等子系统。

杭州综合考评不仅在转变机关作风、优化发展环境、扩大人民群众有序政治参与、促进民生问题解决、推动杭州经济社会又好又快发展等方面发挥了积极的导向助推作用，而且在推动杭州政府管理和公共治理由传统向现代转变的过程中扮演了重要的角色。从2000年的“满意评选”，到2005年的市直单位综合考评，再到2008年的综合考评向区县延伸，杭州市建立了“条块结合、覆盖全市”的比较完整的综合考评体系。该体系始终坚持公民导向，在考评主体上多元化，考评对象上广覆盖，考评方法上求实效，结果运用上强激励，是杭州市转变机关作风，推进政府转型，建设服务型、责任型政府的重要载体。杭州综合考评构建了杭州市民表达利益诉求的有效平台，形成了一张公众有效参与公共事务的网络，拓宽了公众利益的诉求渠道，公民的民主参与权力得到切实保障；建立常态化的政府管理创新工作机制，激活了各个部门的创新活力，推动了政府绩效管理的整体提升。

[1] 网址为www.hzkpb.gov.cn。