广东省深圳市：“织网工程”：创新社会治理的新标本

摘要：深圳“织网工程”是我国地方政府运用信息化手段推动社会治理创新的重要尝试。它将各部门服务、管理的信息资源编织到一个统一的大数据库中，通过眼见为实的信息采集进行数据比对核实，并以大数据交换平台进行资源共享和数据挖掘应用，实现信息资源的动态管理、互联互通、共建共享。“织网工程”的创新点主要体现在两个方面：一是从理念和行动上都力图告别以管控为主的社会管理方式，向真正意义上的公共服务、源头创稳看齐；二是首次实现我国特大型城市政府数据的大集中和大共享，并创新我国地方政府社会管理组织体系。实施结果显示，“织网工程”在提高政府效能，维护社会和谐，增强社会活力，推动经济发展等方面已取得明显成效，其做法为国内其他省市社会治理创新提供了有益的借鉴。

关键词：织网工程 信息化 社会治理 创新

随着网络技术的快速发展，党和政府逐渐意识到信息化手段在提高社会治理水平和改善人民福祉方面所能起到的重要作用。党的十八大报告指出，“提高社会管理科学化水平，必须加强信息化建设”。2014年1月，中央政法工作会议也强调，“以信息化引领社会治理体系和治理能力现代化”。深圳“织网工程”就是地方政府运用信息化手段推动社会治理创新的新标本。

作为改革开放的试验田和领头雁，深圳顺应国家加强社会建设新形势，启动“织网工程”建设。所谓“织网工程”，就是将各部门服务管理的信息资源编织到一个统一的数据库，通过信息采集、比对核实和数据交换，进行信息资源共享和数据挖掘应用，实现信息资源的动态管理、互联互通和共建共享，再造政府流程，提升服务效能和城市管理精细化程度。“织网工程”实施时间不长，但它在破除“信息孤岛”、创新社会管理、改善公共服务、重塑政府流程等方面的顶层设计和试点，受到国内各级政府的广泛关注。2013年11月13日，国家发改委、工信部、审计署等七部委在深圳市召开“全国政务信息共享工作研讨会暨信息惠民国家示范城市现场会”，对“织网工程”给予充分肯定。同年，国家发改委等五部委还联合为深圳市颁发“政务信息共享国家示范市”奖牌，以“织网工程”为代表的社会治理创新举措，让深圳成为全国首个“政务信息共享国家示范市”，并获得“信息惠民示范市”称号。

背景

深圳是一个特大型城市，也是一个流动人口大市。1980年，深圳经济特区初建之时，当地常住人口只有31万人。经过30多年的发展，深圳已成为人口突破1600万人的特大型城市。2013年，深圳实有人口的最新统计数据为1633.8万人。然而，其户籍人口却只有304.94万人，不到常住人口总量的1/5（见图1）。“人口倒挂”现象极其严重。

图1 深圳市历年人口增长趋势图

长期以来，政府在制定政策、安排财政投入方面，仅仅以户籍人口作为测算依据。至于占实有人口4/5以上的非户籍人口，由于他们不符合深圳市的入户条件，一直被排斥在公共服务的覆盖范围之外，在工作和生活上都遭遇诸多不便。捆绑在户籍上的教育、社保、择业、薪酬等方面的种种不公平待遇，还导致他们内心深处觉得自己低人一等，从而造成心理上的不平衡。事实上，这些非户籍人口大多都是在深圳辛勤工作十多年乃至二十多年的建设者，他们为深圳市的经济发展和社会建设做出了巨大贡献。如果他们长期感觉没有受到公平对待，就难以产生真正的归属感，也不可能拥有足够的公共责任意识，甚至会产生彷徨、苦闷、焦躁、不满等情绪。如何解决他们及其子女的教育、就业、社会保障和管理等问题，成为深圳市面临的一大难题。

要化解这一难题，以实有人口为依据进行公共服务递送，也面临着操作上的实际问题。一般来说，人口、法人、房屋、城市部件是城市社会管理的基本要素，只有它们底数清、情况明、信息畅，才能实现有效的服务和管理。长期以来，由于各部门之间的“信息壁垒”尚未消除，“信息孤岛”现象严重，没有一个部门说得清楚准确的人口、法人数字，没有一个部门能够找齐服务和管理对象。这就导致深圳的政府部门很难做到变被动服务为主动服务。“织网工程”就是在这样的社会背景下酝酿和设计出来的。

二 “织网工程”的主要做法

“织网工程”雏形形成于2010年前后，深圳市南山区招商街道探索并建成街道综合信息化平台。2012年7月，《深圳市社会建设“织网工程”综合信息系统建设工作方案》发布，就全市范围如何推进“织网工程”进行顶层设计。同年8月，龙岗区南湾街道被选定为“织网工程”改革试点街道。2013年4月，深圳市委市政府在坪山新区开展“织网工程”综合试点，为在全市范围内推进“织网工程”探路。2013年11月5日，深圳印发《关于全面推进社会建设“织网工程”的实施方案》，提出到2014年年末完成建设并试运行，促成信息资源跨区域、跨层级、跨部门联通共享；2015年，推动市、区、街道、社区四级“织网工程”综合信息系统正式运行。

“织网工程”以公共信息资源库、网格信息员队伍、社会管理工作网、社区家园网、社区综合信息采集系统、决策分析支持系统（简称“一库一队伍两网两系统”）为核心构架（见图2）。

图2 “织网工程”基本架构

一是建立公共信息资源库。公共信息资源库是指包含实有人口、法人、城市部件（房屋）及事件信息的数据库系统。深圳全市范围内只设一个信息资源库，实现“市-新区-办事处-社区”四级纵向联通；横向上，公安局、民政局、教育局等36个市直部门悉数接入公共基础资源库，其中16个部门实现数据同步更新。横纵两向同时贯通，将传统政务信息系统架构由“川”字形改造成“井”字形，打破“信息壁垒”，搭建数据融合共享平台。

二是组建信息采集员队伍。深圳市总面积为1992平方公里，实有人口1500万人，楼栋62万余栋，房屋近900万套（间）。按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，以平均1000套（间）房屋为标准，全市划分为15000个基础网格，并按照“一格一员”原则，相应配备15000名网格信息采集员，专门解决基层服务管理工作中信息空白、过滤、失真等问题，实现信息及时更新共享。

三是打造综合信息采集系统。推行“1+N”采集，确保信息数据全面、真实、准确、鲜活。“1”即网格信息采集员实地采集，“N”即多种信息来源，包括关联比对形成信息、主动服务换取信息、业务办理收集信息、申报奖惩获取信息、关注舆情挖掘信息、受理诉求发现信息等N种途径。按照“多表合一、统一平台、动态采集、关联对比、统一分发”的要求，将采集来的基础信息进行核实比对，初步实现实有人口、法人、房屋（城市部件）、事件的动态采集。

四是推出社会管理工作网。社会管理工作网是“织网工程”整体架构下处理矛盾纠纷和问题隐患的工作系统，是在公共信息资源库的基础上开发的一个纵向到底、横向到边、联通各层级各部门的服务管理工作平台。通过构建社会管理工作网，开展矛盾纠纷和问题隐患的分流、处置、督办、反馈和考核，初步实现各类事件网上处置。工作网还明确事件处理电子监察点设置、事件“案结事了”确认规则以及48类矛盾纠纷和136类问题隐患调处的责任部门，推动各类事件的及时处置和信息的反馈公布。

五是量身创建社区家园网。深圳还为每个社区量身打造具有社区特色、面向社区居民的社区家园网。作为社区服务平台，社区家园网集行政性服务、公益性服务和市场化服务于一体，同时也构成社区居民民主选举、民主决策和民意调查的载体，并通过与社会管理工作网的对接，及时化解各类矛盾纠纷和问题隐患。

六是开发决策分析支持系统。通过人口、法人、楼房（城市部件）等公共信息分布情况与电子地图的定位关联，实现数据挖掘、统计及分析功能。据此，决策者可直观掌握服务管理对象分布情况和服务资源配置情况，并根据实际服务管理的供需状况，主动调配和协调相关服务资源，实现科学决策。

三 “织网工程”的主要成效

“织网工程”实施时间不长，但通过市委、市政府强有力的顶层设计和科学合理的推动战略，在提高政府效能，维护社会和谐，增强社会活力，推动经济发展等方面的成效已开始显现出来。

（一）提高政府效能

“一站式”服务（One-Stop）简化办事流程，“全天候”办理（Non-Stop）提高服务水平。“织网工程”对全市计生服务、劳动保障、民政业务、房屋租赁、法律援助、城管业务、组织关系、经济科技服务8大类43小项业务进行整合，形成全服务平台。政府部门进行业务整合，市民办理业务由“指定窗口”转变成“综合窗口”，服务人员由“专科医生”变成“全科医生”。而各大社区为市民提供的“易办事”自助服务终端，每天24小时全天候提供服务。市民找到设置在街道、社区的“易办事”自助终端，提供自动识别的二代身份证，就能实现材料电子化、自动打印办理回执等功能。

激活“孤立信息”，节省办事流程。截至目前，深圳全市已有30多个部门接入公共信息资源库。通过将政府各部门各自掌握的信息互联互通，政府部门正在通过流程再造发生奇妙的“化学反应”。深圳市中考报名系统的升级改造，成为“织网工程”成功应用的典型案例。2013年5月，利用“织网工程”公共信息资源库这一平台，深圳市中考报名校核系统仅用4个小时，就完成了对全市7万名考生信息的校验工作，而以前要完成这项工作，需要3个职能部门用5天时间进行校验。

（二）维护社会和谐

一是关口前移，及时发现社会矛盾。为搜集市民需求，倾听基层声音，“织网工程”建立了四大来源的信息系统，分别包括信息员采集数据、12345热线电话数据、网络舆情数据、业务部门采集数据。每一条信息搜集系统，都充当了社会管理的“千里眼”和“流动哨”，对社会矛盾的预防和化解起到“顺风耳”“预警器”“扫除仪”的作用。

二是信息上网，快速传递舆情民意。“织网工程”的推进，统一了数据接口和技术标准，基本实现了市、区、街道和社区四级社会服务管理网信息系统上下联通，实现了事件信息的统一分拨和统一处理。这样一来，“线上线下”的群众诉求都汇集到“织网工程”平台，进而将事件转交给相关单位和责任人办理，既能缩短管理链条，快速响应处置，又能及时反馈群众，迅速消除隐患。

三是明确责任，尽快化解社会矛盾。在旧有体制下，之所以常常在个别地方出现漠视群众诉求进而引发群体性事件的情况，往往与一些政府公职人员职责不明、互相推诿、互相扯皮有关。“织网工程”按照新的运作逻辑，明确每一个基础网格的责任人，并通过统筹协调明确了事件“案结事了”的确认规则、48类矛盾纠纷和136类问题隐患调处的责任部门。由于其整套流程都借助网络、见诸网络，责任清晰，流程明确，人们很容易就能据此评判出这些公职人员的绩效和得失状况。以往那套人浮于事、互相推诿的“官僚做派”自然就失去了滋长的土壤和空间。

（三）增强社会活力

将社区服务中心委托给社会组织，建立社会组织综合监管平台。全市现已建立了120家社区服务中心，社区社会组织总数已达2030家。社会组织的培育和发展，得益于“织网工程”提供的信息化平台。“织网工程”开辟的“社会组织发展培育监管平台”，将社会组织信息纳入“织网工程”总体框架，定期公布组织信息、财务信息、活动信息以及与公益相关的其他信息，增加社会组织透明度，并积极回应市民群众诉求，接受社会舆论和公众监督。

开发推出各种议事参与活动，推进社区自治。深圳为每个社区都量身打造了具有社区特色、面向社区居民的社区家园网。社区家园网设置了“社区自治”“阳光议事”等功能模块，开设了“我有话说”“社区论坛”“社区微博”“反光镜”等栏目和社区公共微信账号。居民通过社区论坛等渠道，可以与政府部门、社会组织实时沟通交流，反映问题，提出意见和建议，推动社区自治。

（四）培育当地IT产业

从国内外经验来看，电子政务建设在为当地经济发展增加巨大有效需求的同时，还会直接拉动当地IT产业发展，并促使整个产业结构向信息化转移。“织网工程”对深圳当地企业的培育作用已经初显成效。比如，最早开发出“织网工程”系统雏形的永兴元科技公司，如今已成为国内电子政务行业的翘楚，其产品和服务已辐射全国各地。2013年，它还联合深圳云计算中心、国家行政学院等单位，申报促成国家发改委“电子政务云计算国家工程实验室”落户深圳。同样因“织网工程”而获得培育的，还包括深圳市华傲数据技术有限公司。作为一家专注于大数据技术的科技创新型企业，华傲数据由苏格兰科学院皇家院士带头创立。该公司2011年在深圳成立之后，“织网工程”成为其最早的一批客户。它承担了工程大数据分析平台的建设工作。如今，华傲数据已成为深圳电子政务战略合作伙伴，并获得“中国留学人员创业园百家最具潜力创业企业”称号。

四 “织网工程”的发展方向

“织网工程”完成覆盖市、区、街道、社区四级的“一库一队伍两网两系统”基本构架之后，现已进入解决“好和更好”问题的阶段。“织网工程”的主要做法已经通过了国家信息化专家组有关专家的评审，获得了专家组的一致肯定。接下来，“织网工程”将以大部门整合、大数据理念、互联网思维、信息化视角继续推动深圳市社会治理体系和治理能力现代化的探索。

一是借力大数据创新社会建设。在全面并网运行的基础上，建立一个互联互通、动态准确、权威可信的基础数据库，实现循数管理、科学决策，继而通过业务协同转变政府职能，提升公共服务效能，通过思想认识的现代化、技术手段的现代化、制度建设的法治化，最终实现治理能力的现代化。

二是重塑政府办事流程。根据职责法定化和程序法定化等原则，以“织网工程”大数据为基础推进社会体制改革，根据业务需求来调整部门设定，缩短管理链条，提倡扁平化管理，以服务为导向优化和再造办事流程，改善百姓办事体验。

三是重构公共服务资源配置。根据国家和省市的相关标准，结合“织网工程”大数据库反映的人口结构特点，重点对医疗卫生、教育、文体、养老、住房、就业等基本公共服务领域的资源配置情况进行综合分析和评价，根据评价结果及时调整和优化资源配置，补齐缺口，实现公共服务资源的科学配置，提升基本公共服务水平。

四是推动法治政府建设。借助“织网工程”，加大信息化在社会服务管理、经济布局等领域的应用，同时加大依法决策、依法行政、依法管理、依法服务等措施在法治政府建设中的应用，加大社会诚信法治体系建设，建立健全城市信息化治理的法律保障体系，通过信息化手段推动法治政府和法治社会建设。

五是促进社会资本运营（PPP）模式与数据开放。积极探索数据开放、信息惠民和信息消费模式，通过特许经营、购买服务、股权合作等方法推动政府和社会资本合作，建立一流的大数据智库机构，将深圳打造成为中国乃至世界的大数据产业发展示范基地，进而带动大数据产业生态的健康发展，使得一大批高水平的大数据企业扎根深圳，增加新的就业机会，创造新的服务产业，打造经济增长新亮点。

专家点评

1.启示

“织网工程”是我国地方政府运用信息化手段推动社会建设的重要尝试，其做法对国内其他省市社会治理创新具有如下几点启示。（1）信息化背景下的社会治理创新要确保得到地方高层领导的重视和支持。（2）信息化建设贵在总体一盘棋，迅速加以推进。如果不是自上而下（top-down）由高阶的政府机构进行顶层设计和统筹规划，而是放任基层政府各自为战，最终导致的结果，必然是无法实现信息共享的“孤岛状态”。（3）灵活调用社会资源，有效解决建设过程中面临的经费投入等问题。（4）创新项目外包模式，积极构筑支持网络。

2.建议

第一，密切衔接“国家创新型城市”“民生幸福城市”等城市规划目标，确保最高领导持续支持；第二，尽快组建专家咨询委员会，汇集电子政务、社会管理、公共服务等领域专业人士，为“织网工程”构建政策支持性网络，加强社工委的规划力；第三，为提高“织网工程”实际利用率，研究、制定和实施面向普通市民的信息化教育方案，并特别关注对残疾人、低收入人群、失业人员、老年人等“信息弱势群体”的培训与教育，破除“数字鸿沟”；第四，通过“织网工程”数据系统，定位高层次人才生活工作集聚区，有规划、有步骤地配备和改善该区域交通、医疗、教育、文化等方面硬软件设施，并通过向高层次人才提供个性化服务，助力深圳“国家创新型城市”建设；第五，尽快打造一支长期跟踪合作的“织网工程”评估队伍，开发出可操作性强的评估体系，形成相应的反馈改善机制，为深入了解和及时总结项目建设、推广和利用情况，拟定具体的改善方案提供可靠的依据；第六，为保护公民个人的信息隐私，加强法律法规建设，其内容包括确认信息主体的权利，明确规定公共机构处理个人信息的行为，设立个人信息保护机构，赋予其监督个人信息保护法实施的职权，明确规定对违反个人信息保护立法行为的处罚；第七，通过引进政府总体架构（enterprise architecture，EA），实现“织网工程”与深圳市行政改革的有效对接，让其发挥优化机构设置、提升政府效能、改善公共服务的作用；第八，顺应移动电子政务潮流，推动应用系统智能化，实现真正意义上的“任何人在任何时间任何地点访问任何政府部门任何信息”的5A（Any person、Any time、Any where、Any government、Any information）目标。

案例提供单位：深圳市社会工作委员会

责任编辑：李秀峰 韩亚栋