第三节 文献综述

一 概念界定

（一）精准扶贫

2013年11月，习近平总书记在湘西十八洞村考察时第一次提出“精准扶贫”这一概念。但关于精准扶贫，无论是政府部门还是学术界都未做一个明确的界定。不过，对于精准扶贫的内涵，2014年5月，国务院扶贫办、中央农办、民政部等七部门下达的《建立精准扶贫工作机制实施方案》给予了明确，即通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。精准识别是指通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困户和贫困村有效识别出来，并建档立卡。精准帮扶是指对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制订帮扶计划，集中力量予以扶持。精准管理是指对扶贫对象进行全方位、全过程的监测，建立全国扶贫信息网络系统，实时反映帮扶情况，实现扶贫对象的有进有出、动态管理，为扶贫开发工作提供决策支持。精准考核是指对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的成效，以及对贫困县开展扶贫工作情况的量化考核，奖优罚劣，保证各项扶贫政策落到实处。

2015年10月和11月，习近平总书记分别参加减贫与发展高层论坛和中央扶贫开发工作会议并发表重要讲话，对“精准扶贫”进行了更清晰和完善的阐述，着重体现为“五个一批”“六个精准”。“五个一批”是指“通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批”。“六个精准”是指“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫见效精准”，从而防止大水漫灌式扶贫，实现靶向精准和力度精准，实施精准扶贫，最终达到“精准脱贫”的目标。

（二）贫困户的界定

2015年，世界银行将国际极端贫困线提高到1.90美元/人·天。这说明凡是平均每天用于维系基本生活的支出低于1.9美元的人口都属于贫困人口。按照世界银行制定的贫困线及现行美元与人民币的汇率（6.8573）折算，在我国，平均每天用于维系基本生活的支出低于13.03元的人口，即每年收入低于4755.95元的人口都是贫困人口。当然，世界银行对贫困的界定是国际化的，显然不符合我国的基本国情。根据国家统计局公布的数据，2017年我国农村居民人均可支配收入为13432.43元，江西省的农村居民人均可支配收入略低于我国平均水平，为13241.82元。因此我国贫困线的制定需要因地制宜。在精准扶贫战略的实践中，我国对贫困户的精准识别标准通常有两个：一是严格以农民人均纯收入为标准，2017年国家脱贫标准是3300元；二是统筹考虑“两不愁三保障”因素，即不愁吃，不愁穿，保障义务教育，保障基本医疗，保障住房安全。在这样的标准下，意味着即使农村家庭人均收入达到3300元，但存在子女上学负担较重、家庭成员因病治疗费用较大影响其他成员正常生产生活、农户居住用房是C级或D级危房这三种情况之一的，也要统筹纳为贫困户。

二 精准扶贫政策的发展

我国自20世纪50年代起到80年代中期，一直实行以社会救济或社会救助为主的农村扶贫方式，对农村“五保户”和“城镇困难户”进行救助。20世纪80年代中期以来，我国改变过去农村扶贫中的单纯救济式方式，实行救济式扶贫与开发式扶贫相结合的方式，尤其是“八七扶贫攻坚计划”（1994～2000）实施以来，中国在开发式扶贫领域投入了大规模资金，农村反贫困取得重大进展。

（一）改革以来的扶贫开发和脱贫攻坚战略发展的几个阶段^[1]

一是大规模开发式扶贫阶段（1986～1993年）。

1984年9月，党中央、国务院发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，这一文件的发布，拉开了全国性扶贫行动的序幕。这期间扶贫工作的对象和主体是带有区域特征的，一切活动都是以县为单位进行。1986年召开的全国人大六届四次会议，将扶持老、少、边、穷地区摆脱经济文化落后状况作为一项重要内容，列入第七个五年国民经济发展计划，并制定了一系列行之有效的扶贫政策，投入了大量人力、物力。同年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，银行系统也设立了专项扶贫优惠贷款，由此开始了有组织、有计划、大规模的扶贫活动。首先是对原来的救济式扶贫进行改革，并确定了开发式的扶贫方式，倡导“造血式”扶贫。二是成立了专门的扶贫机构，安排专项扶贫资金。三是对贫困地区和贫困人口采取专门的政策措施。四是对18个集中贫困区域实施连片扶贫开发。五是确立了贫困县的扶持标准。自此，我国的扶贫开发工作进入了一个新的历史阶段。

经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元；农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%；贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%^[2]。

二是“八七”扶贫攻坚阶段（1994～2000年）。

随着我国改革发展战略的不断推进，扶贫力度不断加大，农村贫困现象进一步得到了缓解，贫困人口逐年递减。与此同时，贫困特征也在逐渐发生变化，贫困人口在这一时期的分布具有明显的地缘性特点。具体表现：从贫困发生率的角度来看，中西部地区的贫困发生率较高；从分布地域来看，贫困人口多集中分布在土地贫瘠且稀薄的西南大石山区，严重缺水的西北黄土高原区，水土流失严重、交通环境恶劣的秦巴山区以及冻土厚积的青藏高寒区等几类贫困地区。而导致其贫困的主要因素就是当地恶劣的自然环境、薄弱的基础设施和社会发育缓慢等。

以《国家八七扶贫攻坚计划》（1994年）（以下简称《八七扶贫计划》）的公布实施为标志，我国的扶贫开发工作正式进入攻坚阶段。“八七”即指要在20世纪内最后7年，集中人力、物力、财力，团结社会各界力量，力争解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。除此之外，国务院还根据当时贫困人口分布的变化，重新确定了国家重点扶持贫困县592个，覆盖了72%以上的农村贫困人口。这是新中国历史上首个有明确目标、对象、具体措施以及明确工作期限的扶贫开发纲领。八七扶贫攻坚计划的实施，使农村贫困人口数量再次得到了大幅减少。到2000年底国家“八七”扶贫攻坚目标得到基本实现，到2000年底，贫困县农民人均纯收入由1993年的483.7元增加到1321元，农村绝对贫困人口由8000万人下降到3209万人，贫困发生率减少到3.4%，基本解决了贫困人口的温饱问题。截至2010年底，贫困人口由2000年的9422万人下降至2688万人，年均下降11.8%。10年来，共有6734万人实现脱贫，贫困发生率从10.2%下降到2.8%^[3]。

三是巩固温饱成果、缩小发展差距，为达到小康水平创造条件阶段（2001～2012年）。

2001年，国务院制定并颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》（以下简称《纲要》），明确提出了到2010年我国的扶贫开发的目标：尽快解决少数贫困人口的温饱问题并巩固温饱成果，改善贫困地区的生产生活条件，提高贫困人口的综合素质，改善生态环境，逐步改变贫困地区落后的经济、社会、文化状况，为达到小康水平创造条件。同时明确提出扶贫开发工作以整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫作为工作重点，改革资金管理体制，并完善扶贫工作机制。在这一阶段，根据集中连片的原则，国家把贫困人口相对集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区以及特困地区作为扶贫开发工作的重点，并在这四类地区中确立了扶贫重点县。2011年12月颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》进一步明确提出，我国扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、提高发展能力、加快脱贫致富、缩小发展差距的新阶段。

四是精准扶贫和脱贫攻坚阶段（2013～2020年）。

2013年11月，习近平总书记在湘西调研扶贫工作时提出“精准扶贫”这一理念，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。这标志着以习近平同志为核心的第五代领导集体，提出了把精准扶贫作为新时期的扶贫战略。2014年，国务院扶贫办制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，标志着我国正式启动精准扶贫战略。2015年6月，习近平总书记提出：扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，使精准扶贫成为全国重大的政策行动。2017年10月，中共中央召开了十九大，习近平总书记在十九大报告中指出，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫，实现全面建成小康社会的目标。

（二）精准扶贫政策的相关研究

有学者对改革开放以来中国农村制度化扶贫战略的政策效应进行了评估。方黎明、张秀兰从能力贫困理论视角考察认为，中国农村制度化扶贫是一种开发式扶贫战略，其政策效应日益削弱并渐渐失效：农村绝对贫困人口更为分散；相当数量的真正贫困人口没有能力从扶贫项目中受益；现行的扶贫策略也难以有效化解疾病、教育等致贫风险。他们主张，现阶段中国扶贫政策在收入救助的同时，更应该注重提高贫困风险人群应对贫困风险的能力^[4]。古学斌、张和清等则从社会工作的视角对目前的农村扶贫开发政策进行了评价。他们以中国西南的一个村落为案例，考察后分析：中国政府强调扶贫应以发动群众积极性为目标从而促成“造血”的效果，在现实中却是自上而下的动员与干预农村发展，基层干部依然用一种强制性手段去实现对农民干预的目标，地方群众没有机会参与表达他们的需要和对扶贫项目的意见。在自上而下的动员模式中，扶贫项目不能呼应农村社区的需求，不单引起地方政府与民众的冲突，甚至令贫困民众陷入困境，甚至造成返贫的现实^[5]。

有学者以扶贫文本为调查对象进行研究，结合不同时期我国经济水平和政治状况等基本国情，以某一时期的政策话语出现频次作为一个时期扶贫工作的重点和政策偏向，探讨我国扶贫政策的发展演进，总结反思我国扶贫政策存在的问题与不足。作者在文献中提出扶贫政策存在的问题与不足有四个方面：一，我国的扶贫政策制定主体呈现“强精英拍板，弱公众参与”的特征；二，是扶贫政策文本成果呈现“多理念与机制因素，少法治与制度因素”的特征；三，扶贫政策内容呈现“强经济性扶贫，弱治理性扶贫”的特征；四，扶贫政策内容呈现“强碎片化管理，弱整体性协调”的特征^[6]。

脱贫攻坚是实现全面小康社会目标过程中的一块硬骨头。有学者对农村精准扶贫面临的困境从精准识别、精准扶贫实施、贫困户思想观念的影响、扶贫政策本身的制度缺陷四个方面，围绕精准扶贫政策的政策机制和实施以及实施对象较全面地论述了农村精准扶贫政策可能存在的困境，并提出了相应的对策^[7]。罗江月和唐丽霞^[8]则从国际环境的宏观视角以“扶贫瞄准”为关键词来论述我国的扶贫政策，将扶贫政策放在社会福利体系中进行理论分析，对历史上世界上较为主流的福利思想进行梳理，从普惠式的福利体系到层级化的普惠再到工作福利制度。张丽俊和王宏杰^[9]从地方政府的视角对川东北地区的精准扶贫政策实施进行论述，结合扶贫实务工作中遇到的困境进行分类阐述，并提出了相应的解决措施。

三 贫困户对精准扶贫政策评价的调查研究

有学者以洛南县的贫困户为调查对象，通过问卷调查和入户访谈的方式，分析农村贫困户对扶贫政策的满意度及影响因素。该研究调查收回有效问卷143份，对满意度影响因素是从个人特征、家庭特征、扶贫对象界定、扶贫政策实施情况、扶贫政策实施效果等5个一级指标、19个二级指标进行系统分析的。结果表明，贫困户对扶贫政策总体是满意的，对帮扶人员的满意度和对政府重视扶贫的满意度较高，但是对政策帮扶作用的满意度较低；年龄、文化水平、扶贫对象的界定是否公平、致贫原因、产业扶贫等是影响扶贫政策满意度的重要因素^[10]。有学者从行为经济学视角构建农村居民点整理农户补偿满意度影响因素的理论分析框架，通过农村居民点整理典型区域江苏省扬州市刘集镇农户调查，运用有序Logit模型识别农户补偿满意度的影响因素及其程度，并提出促进农户补偿满意度的影响因素及其程度，并提出促进农户补偿满意度提高的政策建议，为提升农村居民点整理政策实施效率提供参考^[11]。还有学者通过对湖北省农村贫困老人做问卷调查的数据，分析了当前农村地区社会养老保险对农村老人幸福感的影响。该文的研究设计是从研究假设入手，然后通过数据分析进行验证，农村老人幸福感是研究的因变量，主要自变量包括需求满足、政策认知和待遇享受三个方面，控制了农村老人的部分个人特征、家庭特征以及所在地区特征^[12]。

四 结论

从相关的文献研究来看，精准扶贫近几年在社会各界都是政策热词，关于扶贫政策的文献也是层出不穷，经济、农业、社会等学术界纷纷以其专业的视角对精准扶贫政策进行调查研究。在精准扶贫政策下，各界纷纷将关注的焦点放在贫困户上，但政府对扶贫工作的重视、农村扶贫资金的投入以及乡村振兴的背景，其实对于非贫农户也存在很大的影响：一方面，扶贫资金对农村基础设施的建设和农村基层组织的改善；另一方面，贫困户享受到的福利使其接近甚至超越了非贫农户的生活经济状况。精准扶贫政策虽然是针对贫困户的政策，但是作为一项福利性政策，涉及贫困户的识别和选择，农村农户都是潜在的政策受益者，所以将这两个群体进行比较分析是十分必要的。