二、研究综述

（一）有关政策执行研究综述

1．国外学者对政治体制的研究

国外学者对于央地集权与分权方面的研究是十分丰富和全面的。美国学者莱斯利·里普森（Leslie Lipson）认为，“在市场经济趋势和全球化条件下应该以经济为视角提出调整中央与地方关系的必要性”。⁽¹⁷⁾美国当代政治学家萨缪尔·亨廷顿（Samuel P. Huntington）在其《变革社会中的政治秩序》一书中提出：“现代化已经渗透到政治领域，通过政治的现代化发展使中央政府的权力不能被地方政府权力所影响，并且要将权力集中在国家的立法机关手中。”⁽¹⁸⁾

西方政党和国家主要依据国家结构和央地政府间权力分配来划分，一般划分为三种模式：单一分权、单一集权和联邦分权模式。

联邦分权模式以美国最具代表性。美国独立后至南北战争前，地方分权制度得到了较为充分的施行。18世纪90年代，美国由邦联制逐渐过渡到联邦制，其间，相关规定和政策在完善过程中遇到很多阻力。首先是双重联邦制，“因为这种制度的特征是联邦与州政府在权力上是平行的，各司其职，相互不能干涉，在各自范围和体系内做好所属工作”。⁽¹⁹⁾美国共有50个州，美国地方政府是指州以下政府，州政府不在其中。在管理方面，对于地方性事务，由地方自治体管理；对于全州性问题，如公共安全、打击犯罪、公共卫生、交通管理、一般性公民福利等，均由州政府管理。具体为：第一，中央政府与地方政府权力范围法律化；第二，权力结构属于分权协作模式，即中央与地方共同处理权限内事务；第三，中央与地方政府权力在变化和调整过程中出现双重扩张，就是说，在中央政府权力扩张的同时，地方政府的权力也在不断扩张和增加。

单一集权模式以法国为代表。法国属于传统意义上的集权制国家，这种集权最早起源于法国大革命时期，拿破仑上台后得以确定。“拿破仑推行‘地方行政首长管理制度’，取消了地方的选举和自治行为，由中央政府统管地方政府。直到19世纪50年代，地方政府要求民主选举，并且这种呼声越来越明显，从而出现了明显的中央与地方的分界。这种界限并没有削减中央政府对地方政府的控制，反而加剧了集权的程度和控制的层面。”⁽²⁰⁾密特朗（Francois Mitterrand）执政以后，法国境内掀起了一场分权化改革运动，国民议会讨论并通过210多项分权化改革法案，同时颁布了一批新的行政规定，并于5年后举行了各个选区议会的普选活动，1992年通过了《共和国地方行政法》。这项法案的核心是：第一，明确了中央与地方之间的委托代理关系；第二，中央通过行政监督和司法监督两种形式对地方政府部门和组织活动进行监督；第三，提高了地方政府在行政、财政、法律方面的权力和地位，从而使地方政府的分权改革经历了一个发展时期。在这一阶段，地方政府通过分权想要达到的目标就是民主、自由和效率。

单一分权模式以英国最为典型。英国是议会制政体，中央政府要向议会负责，中央政府主要通过特设的部门对地方政府进行监督、控制和指导。在英国，议会和中央政府共同管理地方政府部门和行政人员。

英国的现代体系结构大致形成于19世纪，随着工业化进程和现代化发展而逐步完善。20世纪60年代左右，英国政府先后出台多部关于地方政府的法律法规，确定了地方政府的选举制度，并将原有的郡一级议会权力转移到城市区一级的议会行使。从实践来看，真正能够经常、有效地监督控制地方政府的是中央行政机关，其主要监督控制方式包括：制定行政法规和规章；批准单行法规、计划和命令；行使任职同意权；审计监督。财政控制，这是中央政府对地方政府进行监督的最重要方式。例如，限制地方税税率（地方税封顶）；限制地方政府的经常性支出和固定资产投资支出总额；审批地方政府的长期贷款；确定地方政府的具体补助金额。在这些措施和手段当中，以确定的金额进行补助最为有效。因为地方政府的总收入有一半左右来自中央政府的补助金，地方财政对补助金依赖极大。⁽²¹⁾需要指出的是，英国地方政府在行使各种自主权时，虽然会受到中央政府的制约，但在实践中，中央政府对地方政府传统的实施权限和方式，一般会持尊重态度。即使为了提高效率必须进行改革，中央政府对地方政府的传统安排，总要给予足够的注意并做出妥善处理。⁽²²⁾

现代西方国家在处理中央政府与地方政府关系问题上已经比较完善和成熟，但也存在一些棘手的问题。问题主要为：第一，集、分权平衡难以在现实中实现，矛盾普遍存在；第二，中央政府与地方政府在如何运用财政方面关系一直处于紧张状态。21世纪以来，西方国家中央政府与地方政府关系的发展趋势大致为：首先，中央政府与地方政府集、分权同时存在。为了更好地服务文化和教育等社会事务，中央政府应当向地方政府分权；但是随着现代化步伐的加快，人类利用科技过度开发和利用各种资源，虽然获得了大量利益和财富，但破坏了自然环境，导致人类与环境之间的对立。这就需要一个有强制力的中央政府来调节，强制采取措施逐步缓和矛盾。其次，需要中央政府与地方政府协作的地方越来越多。双方只有通过协作，才能获得更多利益；同时，可加强彼此的信任和依赖。

2．国外政策执行情况的研究

什么是政策执行，国内外政策学家从各个角度给予了各种不同的理解和诠释。随着社会的发展，尤其是从20世纪中期开始，政策研究在各个国家得到重视，政策科学的研究应运而生。以1973年普雷斯曼和威尔达夫斯基《执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空》一书的出版为标志，政策执行作为政策研究的重要一环在西方已经非常深入和成熟。通过研究分析，学者们发现执行的复杂性和重要性，政策执行之于政策结果有着最为直接的关系，这打破了人们一直以为执行即是结果的错误认识。⁽²³⁾

美国政策科学家普雷斯曼和威尔达夫斯基把政策执行解释为：“在确定目标的前提下，进行目标不断调适和相互作用过程。”⁽²⁴⁾另两位早期研究政策执行的美国学者萨巴蒂尔和马兹曼尼安也以不同的视角界定了政策执行：“通过固定的法律、议会决议、上诉法院决议、行政命令等形式，实施的一种政策决策过程。”⁽²⁵⁾还有学者把政策执行解释为一种行为或活动，美国学者琼斯认为：“政策执行是以解释、应用和组织这三项活动为主的从而实现目标的过程。解释是指将政策内容更加简洁、清晰和易懂；组织活动是指需要设立相关的执行部门，厘定执行条例，从而更好地完善执行工作实现最终目标；应用活动是指通过执行部门和机构提供一些服务和相关的设备等，从而实现预定的目标。”⁽²⁶⁾霍恩和范米特研究指出：“政策执行是指公共的或者私人性质的集团、团体和个人为了实现相关决策而采取的行动。这些行动可以分为两类：一类是具有可操作性的措施；另一类是具有可变迁性质的措施。”⁽²⁷⁾爱德华兹和沙坎斯基（Ira Sharkausky）提出，“政策执行是指传递命令、收集信息、资金扶持、签订合约、雇佣人员、安排人事以及建立相关组织机构的活动”。⁽²⁸⁾此外，斯诺（C. P. Snow）和特里林（L. Trilling）提出：“任何一类将意识形态的理念转变为具体行动的工作，都是一种带有简化性质的工作。正是这种简化性质的主体将相关问题转化为具体可操作的内容，然后由相关机构负责执行。”⁽²⁹⁾芒杰（R. S. Montjoy）和屠尔（L. J. Toole Jr.）更明确地指出：“政策执行就是执行某一项由上级所作的决定。”⁽³⁰⁾

政策执行就是“在政策期望与所感知的政策结果之间所发生的活动”。⁽³¹⁾美国公共政策学者巴达克用博弈理论来研究分析政策执行的过程，他把政策执行过程看作一场对弈，“在竞争与合作的情况下，每一个局中人都希望得到最大的收益，并且希望将损失减少到最低限度。然而最终政策的成功和失败往往要取决于各方代表的‘战略抉择'”。⁽³²⁾马兹曼尼安和萨巴蒂尔认为“问题的可控性、构建执行的法律框架能力和影响执行的非法律性的变量三个因素决定了成功执行的可能性”。⁽³³⁾安德森（Anderson J. E.）认为，“探讨政策是否能够成功执行，不仅要关注上层行为，还要关注下层官员对政策执行的影响。有部分可能是下层官员会试图减少政策的影响或改变政策有利于自己的目的”。⁽³⁴⁾

20世纪六七十年代洛伊（Theodore J. Lowi）提出了政策类型理论。他认为：“政策分类要注重内在和政治上的特征，可以从政府强制力的角度对政策进行类型的划分。”⁽³⁵⁾他以“强制的作用途径”和“强制的可能方向”为依据，将公共政策划分为四种类型（分配型政策、规制型政策、构成型政策、再分配型政策），并且认为不同的政策类型会形成不同的权力系统，不同的权力系统之间又会发展不同的政治过程、结构和精英集团。哈格罗夫（Erwin C. Hargrove）认为：“再分配政策比分配政策更难于执行，而管控政策的成功，则常常取决于它们对利益分配的影响程度。”⁽³⁶⁾里普利和富兰克林在《政策执行与官僚制》一书中则从日常化程度、冲突程度、政府官僚活动的反对程度、理论争论程度、小政府的压力和诉求等角度出发分析了规制政策、分配政策及再分配政策的具体执行过程。⁽³⁷⁾彼得斯（B. Guy Peters）认为，“官僚在解释法律、制定规则将法律付诸实施的过程中发挥着重要的作用，它们也在将法律和规章用于单独的个案中发挥着重要的作用”。⁽³⁸⁾马特兰德（Martland）通过政策的冲突性和模糊性两个维度建构了包含四种类型的政策模型，即行政执行模型、实验式执行模型、政治执行模型和象征性执行模型，并具体分析了每一个模型的影响因素。⁽³⁹⁾

20世纪90年代以来，政策执行研究以政策执行的动态性、执行结果的多样性以及影响执行的变量在因果关系上的复杂性为主要出发点。这一时期，现代政府的责任范围扩张，公用事务日益复杂化，越来越多的团体参与到政策领域中来，政策执行研究领域越来越广。通过执行结果的反馈，政府的决策得以重新修正；同时，通过政策制定和执行的相互影响和相互调适，政策可以取得更好的执行结果，这促进了政策执行研究对协调中央与地方关系的重视。

3．国外社会政策执行项目研究

（1）救助政策

目前，社会保障制度的建立成为现代社会建设和发展的主要标志。英国通过1601年的伊丽莎白《济贫法》和1834年新《济贫法》，确立了国家在救济贫民方面应当承担的主要义务，以及贫民可以享受的基本公民权利，标志着英国政府开始直接参与社会救济活动并参与组织相关工作。

19世纪80年代德国社会保障制度的确立，标志着早期的社会救济开始向社会救助方向转变，社会救济被纳入社会保障制度体系。此后，社会救助成为各国社会保障制度中最关键的一部分，在社会发展中发挥着积极作用。英国、德国、美国、日本等福利水平较高的国家都将社会救助视为重要的社会保障措施。

从1935年到1974年，得益于罗斯福颁布的《社会保障法》，美国在社会保险、社会救助和社会福利等方面有了很大进步。有学者评价：“在罗斯福年代，社会保障受到重视，美国社会救助制度开始规范化，美国制定了历史上第一部社会保障法，它标志着美国在救助领域向制度化和规范化迈进。经过多年不懈的努力和改革，美国社会救助体系、内容以及成果不断丰富，主要有抚养未成年子女家庭补助、补充保障收入、医疗救助、住房救助、食品救助、教育救助等。”⁽⁴⁰⁾

英国的社会救助制度比较完善，主要采取“生活补贴”的方式，实行社会救助申请制度，有救助需求的家庭需要向社会保障机构提交申请书，经过保障机构的详细调查和审核，定期发给社会救助金。

（2）教育政策

国外对教育政策执行情况的研究以美国学者奥登（Allan Odden）最为全面，1991年，奥登编著出版了《教育政策执行研究》。书中详述了教育政策的概念、过程以及方法，把教育政策研究推向更深、更广维度。奥登通过确定主题、划分范围以及重点，把美国在教育政策执行方面的研究分为三个阶段：“第一阶段（1960—1980年），这是对教育政策执行的早期研究，主要的分析方法是通过个案研究法，探索和分析当时美国教育政策失败的原因；第二阶段（1980—1985年），更加注重和强调教育政策执行的内容，对比分析早期研究中的不足；第三阶段（1985—2000年），将研究重点集中到教育政策到底如何执行，如何减少不利因素达到教育政策目标。”⁽⁴¹⁾现在，美国在教育领域的研究范围相当广泛，研究手段更加多元，有类型研究、失真研究、案例研究等。

（3）住房保障政策

低收入家庭的住房问题是世界各国共同面临的问题，各国学者都进行了大量研究。国外住房保障研究的范围和内容主要是对比分析欧美等国家住房领域政策、政府在住房市场中发挥的效用以及执行住房保障政策所引起的社会问题等。

第一，对各国住房政策的研究。住房作为一种社会服务暂时还无法达到按需分配，只能通过各种行政的、经济的手段和方式对住房市场进行干预。学者多林（John Doling）指出，在过去的20年里，住房政策比较研究明显增多，对住房政策的简单比较有助于更好地在世界范围内理解整个社会。⁽⁴²⁾通过对美国、英国、新加坡等国家的政策研究，可以发现：一是这些国家经济发达，住房制度相对完善；二是这些国家都采取了政府主导、民间参与、个人补贴三管齐下的中低收入者住房保障政策；三是这些国家都通过政府直接补贴、金融政策、利税杠杆等多种手段来保证住房保障政策的公平有效。⁽⁴³⁾

特洛特（Samuel E. Trotter）认为：美国低收入人群住房保障政策的特色就在于其各项保障措施的法制化，美国政府先后通过《国民住房法》《住房建设与发展法》《城市建设法》等相关法律法规，对住房保障政策进行了规定；同时，为了让低收入群体拥有住房，美国政府还采取了多种税收减免政策、个人住宅抵押贷款政策，这是一个立法与政策先行的制度。⁽⁴⁴⁾

英国的住房保障政策也很有自己的特色，梅雷特（Stephen Merrett）研究了英国的住房政策后认为：英国可以算是世界上很早对住房进行政府干预的国家，1919年《住房规划法》明确规定了居民住房问题，政府有义务解决住房问题。经过不断努力，英国的住房政策从政府直接供给，转向政府以财政、金融手段激励扶持社会化公共住房的建造和运行，鼓励出租、自建，以及购买住房。⁽⁴⁵⁾

新加坡的住房保障制度很值得借鉴。贝琳达（Belinda Yuan）认为，新加坡作为一个新兴市场国家，其住房问题并不完全是通过市场机制来解决，而是通过政府的介入。1955年新加坡根据《中央公积金法》建立了一项强制储蓄制度即公积金制度。该制度是新加坡解决居民住房问题的重要保障，为新加坡组屋建设和“居者有其屋”计划提供了重大金融支持。公积金制度要求包括新加坡公民和永久居留权公民，都必须参加公积金储蓄计划，缴纳公积金是公民的义务，具有强制性，公司雇主不缴纳公积金属于违法行为；不同年龄段公民，公积金缴费率不同，随着年龄的增长公积金缴费率下降。通过执行这项政策，大部分新加坡公民可以使用公积金账户资金来支付贷款等，减少使用其他资金。⁽⁴⁶⁾

从以上国家来看，住房政策在执行中形成各具特色的方式，总的可以概括为从补“砖头”转变为补“人头”。比尔斯（Rogers Biles）认为，美国的住房政策是“从供给和需求两个方面补贴”，最大的特色在于美国的租金补贴模式，增加低租金住房。⁽⁴⁷⁾马克（Kleiximan Mark）认为，英国在20世纪80年代推动了“住房私有化”改革，推进了混合产权补贴模式。⁽⁴⁸⁾新加坡的住房政策分类供应的方法效果甚好，从20世纪下半叶开始，新加坡每年建设的小户型、低造价“政府组屋”占总建筑面积80%以上。因此，新加坡大部分居民都居住“组屋”。⁽⁴⁹⁾

第二，对政府干预住房政策的研究。目前，大部分国家都会干预住房市场。学者有不同看法，西方主流学者坚持认为应该提倡政府对住房政策的干预。“早在1911—1921年，德国、英国、荷兰和丹麦政府就开始实施和制定了公房租赁计划。”⁽⁵⁰⁾“第二次世界大战结束之后，西方各国都致力于解决由于战争导致的住房供给问题，并根据凯恩斯主义相关理论把制定住房政策作为干预市场的工具之一。”⁽⁵¹⁾在后来的工业化发展和城市化进程中，西欧逐渐完善了自己的住房政策体系。“住房体系的完善进一步协调了各阶级和不同阶层的主要利益，将居住权视为国家公民应有的社会权利，促进了社会的稳定和繁荣”。⁽⁵²⁾通过对不同理论的研究，政府干预住房市场的模式也发展出了不同类型，其中最典型的是唐尼森（David Donnison）的“雏生型、社会型和全面负责型”三种模型。⁽⁵³⁾

第三，对各国执行住房政策引起的社会问题研究。总体来看，各国在执行住房保障政策过程中，都产生了一些社会问题。莫雷（A. More）和麦克伦南（D. MacLennan）的研究显示，“存在于北欧国家的左翼势力，在某种程度上推进了北欧国家的公房建设和发展，然而这种公房建设在美国却明显缺乏推动力”⁽⁵⁴⁾。美国在2004—2005年建造了大量住房，之后住房建设一直下滑，住房价格急剧下降，房地产经济衰退。美国住房保障政策执行以来，美国政府鼓励和允许抵押贷款，以创建高风险的次级抵押贷款产品，提高自置居所的数量。但是美国的金融市场过于追求利润，导致住房保障政策执行扭曲，金融市场崩溃。⁽⁵⁵⁾英国执行住房保障政策以来，存在保障性住房供应不足的现象。政府将政策倾向于无家可归的人群，很难推进住房私有化，但是公众对私有住房需求并不减弱，从而导致需求不断增加。⁽⁵⁶⁾新加坡在执行住房保障政策产生的第一个问题是为解决土地征用难题，早期强制征用，土地价格低于市场价格遭到很多人反对，但解决了大部分人的居住问题。住房问题解决后，新加坡修改了土地征用补偿标准。新加坡在执行住房保障政策产生的第二个问题是拆迁安置问题，对于贫民窟和棚户区的拆迁和安置，住房保障政策根本无法执行，遇到很大阻力。⁽⁵⁷⁾

4．国内政策执行的研究

国内理论界1990年左右开始关注政策的执行情况，2000年左右对政策执行展开系统分析和研究。⁽⁵⁸⁾从学术界已有的研究成果和内容来看，大致可以分为以下几个层面。

（1）引介西方政策执行理论

学者在不同维度通过不同研究方法分析论述了西方相关理论的发展过程。著名学者李允杰、丘昌泰在《政策执行与评估》中选取三种执行视角（自上而下、自下而上、整合型）介绍了政策执行的含义、理论背景、发展、演变等，对政策执行进行了横向和纵向解析，囊括了许多社会前沿问题和具体执行实务。⁽⁵⁹⁾然而，以上都是对西方政策执行模式的总结和概括，并没有探索出政策执行的新模式。

20世纪90年代中后期以来，政策执行受到研究者的重视，关于政策执行的研究，特别是我国地方政策的执行研究逐渐增多。有学者研究认为我国地方政策执行过程是在中央政府监控下自主地进行，一般采用“先试点”“后推广”的执行程序，可以简要地概括为中央监控下的“点—面”模式。⁽⁶⁰⁾以上种种对执行重要性的阐述和研究，核心是要解决政策目标与政策手段协调的问题，但目前国内执行理论滞后于执行实践的现实，已经成为政策研究领域的共识。为此，中国特色社会主义建设进入新时代后，我们要进一步加强对政策执行的框架、理论与实践研究。

（2）政策执行基础研究

国内关注和研究政策执行较晚，20世纪90年代陆续有关于政策执行的研究论文出现。笔者在“中国期刊全文数据库”搜索名为“政策执行”，发现年限为“1990—1999年”的文献有105篇；年限为“2000—2009年”的相关文献有1179篇；年限为“2000—2010年”的文献有1443篇；年限为“2010—2020年”的文献有3427篇。具体见图1-1。

可见“政策执行”的相关研究成果逐渐增多，日渐丰硕，逐年增长。2020年2月，在CNKI平台已经可以检索64篇有关政策执行的学术论文，可见国内学术界对于“政策执行”反应敏锐，并不断总结和反思相关执行经验，这在一定层面上促进了政策执行的深入研究。

现阶段我国学者对于“政策执行”的研究专著有20余部，分别为：施能杰的《国会监督与政策执行——美国经验值研究并兼论我国的发展》、郭渐强的《政策执行研究》、金太军的《公共政策执行梗阻与消除》、丁煌的《政策执行阻滞机制及其防治对策》、张玉的《政策执行研究的新视野：区域政策执行的制度分析与模式建构》、李允杰的《政策执行与评估》、赵凯农的《公共政策——如何贯彻执行》、莫勇波的《公共政策执行中的政府执行力问题研究》、周国雄的《博弈：公共政策执行力与利益主体》、朴贞子的《政策执行论》、姚华和耿敬的《政策执行与行动者的策略：2003年上海市居委会直接选举的个案研究》、刘伯龙和竺乾威的《中国农村公共政策：政策执行的实证研究》、张昕与李泉的《公共政策执行》、汪霞的《嵌入与协同：公共政策执行动力源研究》、邓旭的《教育政策执行研究：一种制度分析的范式》、英明的《就业政策执行论》、冉冉的《中国地方环境整治》、张为杰的《分权治理、地方政府偏好与公共政策执行机制研究》以及何得桂的《山区避灾移民搬迁政策执行研究》等。

对于“政策执行”，学者们“仁者见仁、智者见智”。有的学者认为政策执行是中央政府与地方政府上下互动的过程，有的学者认为政策执行是一种政策演进的过程。陈庆云将政策执行界定为“为了实现政策目标将政策内容转化为政策动态优化的过程”。⁽⁶¹⁾学者林水波和张世贤认为，“政策执行就是一种负责执行的部门和人员通过应用各种手段，采取必要的行动、建立合适的规则、协商解决矛盾，从而实现政策目标的动态过程”。⁽⁶²⁾

“政策执行”的研究范围非常宽泛，主要侧重于以下三个方面：第一，对我国政策执行的整体分析，主要集中在地方政府政策执行研究。第二，政策相关领域理论研究，主要集中在政策执行资源和手段研究。执行资源包括制度资源、专家资源、财力资源、信息资源、人力资源等；执行手段包括技术手段、行政手段、经济手段、法律手段、思想政治教育手段等。第三，具体专业领域的政策执行研究。有土地政策执行、农业政策执行、税务政策执行、房地产政策执行、药品监管政策执行、财政政策执行、计划生育政策执行等。

现阶段我国正处于社会转型时期，一些社会问题逐渐显现。这些社会问题的产生大多与政策执行紧密相关。因此，对政策执行的研究开始引起学界的关注。

基于对政策执行广义或者狭义的理解，学者们对政策执行的范围和内容的界定各不相同。从狭义角度来看，政策执行是指具体方案的执行与落实，不涉及相关内容的监督与反馈等内容。而从广义角度来看，政策执行则是指执行主体通过执行相关政策方案，能够实现最终目标的过程。对比分析可以发现有效的政策执行符合以下几个条件：第一，了解执行者的价值偏好；第二，熟悉政策制定的领域，并尽可能掌握相关领域主要内容；第三，充分预测每一种政策方案可能导致的结果；第四，估算政策方案可能产生的利益与损失；第五，选择有最大收益的政策方案。⁽⁶³⁾

西方政策执行研究的兴起对于我国政策执行的研究提供了学术背景支持。部分学者从“制度、系统、主体的角度”进行了探讨。从制度研究角度入手，政策执行就是为规范政府行为提供约束机制，保障群体利益的实现。从系统研究角度出发，政策执行就是遵循系统特征，实现目标最大化的动态过程。钱再见、金太军等认为，“‘中梗阻’现象在整个政策执行过程中广泛存在，其原因可以从政策执行主体角度进行分析。要防止‘中梗阻’现象的出现，就需要加强政策执行主体的认知水平、提高政府执政能力、加强政策宣传力度、建立健全政策执行的相关责任追究制度”。⁽⁶⁴⁾丁煌认为，“随着我国社会进入新的发展阶段，执行是问题的关键，执行主体在某种层面上是利益主体，因此在执行中存在执行阻滞现象。为此，需要从制度完善、职权改革、提高干部管理队伍等方面来消除存在的漏洞，从而防范阻滞现象再次发生，实现政策的目标”。⁽⁶⁵⁾

陆小成等认为，“当前我国政策执行中的资源整合能力较弱，需要通过引导、协作、参与、统筹等方式来加强资源之间的开发、利用和配置”。⁽⁶⁶⁾李丽红认为，“政策执行中的价值理念冲突是最为明显的，主要表现为责、权、利之间以及工具理性和价值理性间的矛盾，若要减少和降低这类矛盾和冲突所导致的损失，就需要进一步提高社会权力的发展，提升公民自身权利意识的觉醒”。⁽⁶⁷⁾

陶书荣通过对比西方政策执行模型，结合中国现状提出四种政策执行模型：团体参与模型、宣传动员模型、权威强制模型、市场激励模型。团体参与模型应用团体理论，发现利益团体是现代政策决策中一支具有重要影响力的力量；宣传动员模型是通过宣传来促进政策目标群体对政策的了解，对政策产生基本认知，以便于政策执行者执行政策，使目标群体接受政策；权威强制模型是通过强制力来推行政策；市场激励模型主要是指政府在面对日益复杂的管理问题时，可以运用市场激励方式来推进政策的执行。⁽⁶⁸⁾

从研究视角而言，我国学者强调政策执行是一种过程，在这个过程当中存在各种各样的研究途径或原则等，有些许西方“行动学派”的影子，侧重从“整合路径”出发来理解和研究。研究方法上侧重理论的研究，缺少实证研究方法，但学者张玉建构了我国地方政策执行的制度模式，从实证角度为政策执行研究开辟了新的道路。⁽⁶⁹⁾

对比中西方学者之间的研究，虽有很多差异，但可以相互借鉴。不管是公共政策，还是社会政策，都存在政策执行的问题，具有共性，重要的是如何通过我们自身的实践研究来推动政策执行研究的进步。

有学者将政策执行偏差分为政策被曲解、政策被截流、政策被部分执行等类型，认为我国某些政策执行中存在的问题是由利益冲突、执行控制力弱、体制机制不完善、政策执行者素质低等原因导致；也有学者认为要考虑政策制定、政策传播、政策监督等环节；还有学者从政策执行主体、政策执行背景、政策执行环境、政策执行客体等方面来探讨。

（3）关于政策执行偏差及矫正研究

王国红认为，“政策执行难免出现偏差，产生偏差的原因往往在于执行主体受到利益的驱使和执行机制内在的缺陷。因此，需要从利益相关群体入手，健全执行制度和机制，进一步完善政策创新等方法，防范执行偏差的产生”。⁽⁷⁰⁾刘玉蓉、定明捷认为，“可以从委托代理理论的视角对政策执行进行分析，从而找到执行过程中执行失利的原因”。⁽⁷¹⁾李荣华认为，“要从本质上区别创新和执行偏差现象，主要从三个方面区分：一是否以政策目标为取向，二是政策手段是否积极有效，三是执行结果是否产生外部不经济”。⁽⁷²⁾也有学者认为，“政策具有灵活多变性，因此，需要将一些具备稳定性、长期性、全局性的政策转化为法律制度，从而更好地提高政策执行成效”。⁽⁷³⁾

（4）关于政策执行机制构建的研究

刘英茹认为，“沟通是政策执行中最重要的环节，要通过建立沟通机构和相关的协调机制，进一步完善沟通手段和技术，同时减少信息失真。因此，信息的准确、真实与否是实现良好沟通的桥梁和基础，更是实现政策目标的关键”。⁽⁷⁴⁾丁煌认为，“执行机制最需要建立监督机制，因为监督机制涉及政策执行最终的效率。需要从执行的透明度、监督机构的独立性等方面进一步完善执行机制”。⁽⁷⁵⁾另外，从社会政策实践可以发现，某些政策在执行中存在局部化、扩大化、停滞化等问题，其中最重要的原因就是社会政策执行监督机制不够完善和成熟，需要全面、多层次、多角度来构建监督网络。⁽⁷⁶⁾

（5）关于社会政策执行效果的研究

政策的执行既会产生直接效果，也会附带产生间接效果。政策的直接效果是政策执行对政策所要研究和解决的问题及政策执行机关、组织产生的影响和作用；政策的间接效果是指政策在执行过程中由于非系统性作用导致的对其他组织产生的结果。政策执行效果的主要影响因素为结果和成本。政策在执行中产生的不同效果将会对地方经济、政治、社会发展和地方政策乃至国家的经济、政治、社会发展及政策产生不同的影响，追求理想的效果，是政策执行所应达到的基本目标。⁽⁷⁷⁾

“以住房政策来说，政策的原本意图是在住房价格（或者租金）过高的情况下，通过行政措施来管控房价从而缓解人们（尤其是贫困群体）的住房问题。然而，有时候政策的执行效果却适得其反。经济适用房政策实质上是对住房实施房价管制，但是最后的结果是房租不仅没有下降，还出现房源短缺的现象；部分开发商为了收回成本，将部分税收转嫁到购房者身上，从而使房价未降反涨。”⁽⁷⁸⁾何元斌认为，“从总体上来说，中国住房保障政策与发达国家或地区相比，还存在诸如覆盖面狭窄、保障对象定位不清晰、相关配套政策不完善、监督机制不健全等方面的问题”。⁽⁷⁹⁾马光荣在分析地方住房保障政策后，认为：“住房保障政策保障认定条件苛刻，缺乏对困难群体长期住房保障的规划等。”⁽⁸⁰⁾李国敏认为：“当前住房保障政策存在目标对象界定模糊、相关标准超标、保障机制不完善、保障功能失效等问题，应当重新考虑建构保障体系和框架。”⁽⁸¹⁾马光红等认为：“由于廉租房资金投入不足，同时实物补贴房源比较匮乏，导致保障覆盖面过于狭窄，准入门槛较高，一些开发商在住房建设用地中存在规划不合理，交通设施等配套措施不健全导致住房保障福利损失明显。”⁽⁸²⁾

以教育政策来说，近年来，随着教育政策研究的兴起，以及民众对教育决策的民主化、科学化的要求提高，教育公平成为焦点。一项政策的最终目的在于通过它的有效执行而达到政策目标。然而由于环境、人文、制度等因素的影响，我国教育领域还存在不少问题，在教育政策执行当中，经常会出现执行活动以及执行效果不理想，甚至出现与教育政策目标偏离的现象，一些学者将其称之为教育政策失真现象。

以社会救助政策来说，贫困与发展是世界各国面临的共同挑战。近年来，我国在社会救助方面投入很大，成效显著。但仍存在“救助不及时”“过程不透明”“执行不公平”“政策相互矛盾”等问题。相关研究表明，应加强社会救助机构设置及人力资源配置，提高基层工作人员的专业化水平，建立社会救助信息系统等，进一步规范城市低保动态管理，确保救助对象准确，应保尽保。

（6）关于社会政策执行评估研究

关于政策执行评估研究，“经常被误认为是最近的现象，其实不然，早在150年前就有学者专门研究政策执行评估。经过学者们的不断努力，至20世纪60年代政策执行评估已被视为一门成熟的专业”。⁽⁸³⁾近些年来，随着国家法律法规和制度建设的不断完善，无论从国家层面还是社会层面，制度化建设和制度性评估都在向更高、更深层次发展。社会政策执行评估研究将更好地规范社会公平公正秩序，有效提升国家现代化治理能力和政策执行力，促进社会和谐发展。

社会政策执行评估是评估主体根据现有标准，对政策执行的相关环节和步骤进行考察的过程。在这个过程中，评估主体需要严格按照预先设定的相关程序和方法进行评估，主要侧重于政策产出和政策影响，从而更好地测度政策结果和目标的吻合程度，进一步改进原有政策或制定新政策。

韩丽娟等以素质教育政策执行评估为例，认为：“强化素质教育政策执行情况的评估工作是进一步推进素质教育的重要突破口，强化素质教育政策执行情况的评估工作是新时期素质教育政策调整的重要基础，强化素质教育政策执行情况的评估工作是‘自上而下’督促素质教育有效实施的必要手段，强化素质教育政策执行情况的评估工作是纠正偏差、总结经验的必要途径。”⁽⁸⁴⁾

冯少波认为目前的评估机制尚存在缺陷，急需进一步完善。他提出在执行评估机制方面需要注意两点：“第一，建立制度执行评估机制，就是以综合而科学的制度执行评估指标体系为衡量内容，以科学严谨的调查研究与分析预测为手段，通过广泛收集各种信息，采取定性和定量相结合的评价方法，对各地区、各行业、各部门、各单位制度执行的效果、效益和效率做出评价，从而对制度执行实施科学管理，推进制度执行工作的健康发展；第二，为保证制度执行评估的开展，应尽早制定相关法律或法规条例，对制度执行评估的价值理念、评估宗旨、评估原则、评估主体、评估标准、评估方法、评估结果使用和反馈等做出明确规定。”⁽⁸⁵⁾

综合国内外学者的相关研究，关于社会政策执行评估主要包括以下五个方面：第一，评估主体。即发起和实施评估的组织和人员。第二，评估标准。具体是指评估遵循的价值取向以及评估过程中使用的评估指标体系。第三，评估对象。具体是指接受评估主体测评的组织、人员、项目、范围、价值等。第四，评估过程。具体是指评估标准的制订、信息的收集与整理等。第五，评估结果。具体是指评估结果反馈以及改进等活动。

1997年，学者韦唐（Evert Vedune）博士在古巴和林肯研究的基础上，按照组织者的不同，将政策执行评估分为三大类：效果模式、经济模式和职业化模式，具体见图1-2所示。

社会政策执行评估完全可以借鉴韦唐政策执行评估模式中的两种模式来分析。一种是经济模式，经济模式主要运用于政策执行至结束时段，通过计算投入和产出的比例来评估政策执行的效益值；另一种就是效果模式，效果模式主要运用于政策正在执行的某个阶段，主要衡量政策执行与效果的吻合程度。在效果模式中主要分为六种情形，但是在政策执行评估方面只有三个比较重要，分别是目标达成模式、附带效果模式和顾客导向模式。目标达成模式主要基于两个因素：一是某政策达到的效果是否符合制定政策时的初衷；二是该结果是不是政策产生的。附带效果模式也主要基于两方面：一是对目标吻合程度的考量，即政策最终目标与政策制定目标是否吻合，评估政策达到的目标与政策制定的目标是否吻合；二是对其他非预测结果进行考量。顾客导向模式主要关注该政策的执行是否能够满足用户的需求和期望。因此，顾客导向模式在政策执行过程中会充分考虑民众的意见，尽量满足部分民众的需求，从而不断修改和制定下一步计划。

当然，我们也要注意任何一项评估都是有风险的，社会政策执行评估同样具有风险。在风险社会中，我们更要防微杜渐，通过对政策实施过程、政策反馈环节的评估，提前防范和规避风险；借鉴国外风险预防与转化研究成果更好地促进科学民主决策、推动政策效用最大化和维护社会稳定，减少因决策失误所造成的社会风险。同时以法制化为导向，科学民主、合理有序地执行政策以满足社会所需，加快社会政策制度化建设。

（二）政策创新研究综述

1．国外有关政策创新的研究

国外对于政策创新研究始于20世纪60年代末。早在19世纪末20世纪初，美国经济学家熊彼特（J. A. Joseph Alois Schumpeter）就提出了创新理论。他把创新看成是企业家对生产要素的重新整合，创新可以采用新产品、采用新的生产方法、开辟新市场以及形成新的工业组织。⁽⁸⁷⁾西方学者对于政策创新的研究主要有：

第一，与府际关系相关的政策创新。府际关系可以分为中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间两种关系。就中央政府与地方政府的关系而言，研究重点在于地方分权对于地方政府政策创新的影响。美国学者彼得斯在其著作《政府未来的治理模式》中提出参与式政府、弹性化政府和解制型政府，都与地方政府分权有关。⁽⁸⁸⁾政府分权为地方政府政策创新提供了创新空间和动力。就地方政府与地方政府的关系而言，研究重点在于地方政府之间的竞争对政策创新产生的影响。施特伦普夫（K. Strumpf）在《政府分权增加了政策创新吗？》一书中提出了地方政府政策创新当中的“学习外部性”问题，即政策创新成果不具有排他性，其他地方政府可以获取信息借鉴学习。⁽⁸⁹⁾此外，克里斯托（Christos Kotsgiannist）和施瓦格（Robert Schwager）分别在《政治，标准竞争与政策创新》和《政治的不确定与政策创新》中探讨了外部信息问题，认为其可以提高政治体系的产出，但也会降低政策创新的激励。⁽⁹⁰⁾

第二，市场化中的政策创新。阿舍（K. Ascher）1987年在《政治的民营化：公共服务合同外包》一文中研究了公共服务民营化的可能方式，以及相关政策设计和绩效评估问题，并提出通过创新可以提高公共产品的供给。美国著名公共政策学家彼得·德莱昂（Peter deleon）教授在1994年发表《重塑政策科学：面向未来的三个步骤》一文中指出当前的政策科学过于依赖工具理性、注重技术导向、偏离最初的多学科特征等目标。因此，他提出了政策科学三个未来发展的步骤：回顾当前政策科学的范式、发展民主性程序、聚焦现实政策问题等，认为政策科学将迎来一个后实证主义的发展时代。⁽⁹¹⁾

此外，国外学者对政策创新的其他方面也做了相关研究。弗吉尼亚·格雷（Virginia Grey）研究了政策创新的推广模式，提出政策推广研究的变量研究和过程研究，认为二者可以相互促进。同时，通过分析美国政策创新推广，总结了政策推广中的决定因素和外在条件。唐斯（George W. Downs）和莫尔（Lawrence Mohr）探讨了影响政策创新的不稳定因素。塞拉米（Joseph R. Cerami）则试图弥合创新在公共政策、公共管理和组织理论三方面的缝隙，认为三者可以相辅相成。⁽⁹²⁾

2．国内有关政策创新的研究

国内对政策创新的相关研究起步较晚，学者们是在我国经济体制改革不断深化中逐渐开始公共政策创新研究的。政策创新是推动社会进步的必然要求，是促进地方政府发展的“良药”。20世纪90年代，随着我国经济和社会体制改革步伐的加快，面对政府职能的转变，政府能力提升成为必然要求。政策创新既是政府实际工作的重点，也是学界关注的焦点。地方政府作为联系中央政府和群众之间的纽带，能够及时发现相关社会问题，并不断产生创新的动力和条件。因此，政策创新对于整个政策过程、地方政府体系和推动社会经济发展都具有重要意义。

关于政策创新的含义，卞苏徽认为：“政策创新是指突破原有观念、制度和程序上的规定，执行更有意义和价值的政策，从而有效促进公共问题解决的过程。”⁽⁹³⁾汪永成认为：“政策创新是政府各项政策要素的重新结合，亦即政府根据环境创立一种更有价值的、适宜的政策要素组合形式的过程。”⁽⁹⁴⁾

关于政策创新意义，王国红认为，地方政府政策创新的意义主要表现为三个方面：第一，政策创新是提高地方政府政策质量的关键；政策创新的价值在于通过改变现有方式来促进社会问题的解决，是一个从有到优的优化过程，对于推动地方经济社会的发展有重大作用。第二，政策创新是提升地方政府行政能力的关键。伴随新的社会问题的不断出现，迫切要求地方政府提升解决问题的行政能力，通过处理各种危机，不断提升地方政府的行政效率。第三，政策创新是中央政府制度创新的源泉。各地区的政策创新成果，通过试点等方式总结经验，或可得以推广。⁽⁹⁵⁾

关于政策创新的类型，严强认为，按照政策创新的主体态度可以分为：执政党和政府强制推动型政策创新；利益群体与党、政府相互结合的回应型政策创新；社会自治型政策创新。强制推动型政策创新是执政党通过外在的强制力加以控制和推行的政策创新，以期实现预先制定的一整套方案和计划；回应型政策创新是国家在社会过渡和转型时期推进和实现体制转轨而实施的政策创新。面对旧的体制和结构，需要不断进行政策创新来回应社会的需要，回应型政策创新重点在于政策内容和作用具有创新性。社会自治型政策创新是把创新的主体归于公众，政府的作用相对减弱。基于公众利益的合作、妥协、竞争，从而保持动态均衡的过程，实现政策创新。⁽⁹⁶⁾