财政研究
四川省“十四五”期间深化财政改革增强基层保运转能力研究
四川省委政研室、西南财经大学与四川省财政厅联合课题组
目前，在我国经济下行和新型冠状病毒肺炎疫情冲击的背景下，财政收入陡然下降，叠加为缓解疫情冲击而出台的减税降费政策，以及财政刚性支出加大，四川各县市出现了基层财政运转困难。2020年4月17日召开的中共中央政治局会议，在强调加大“六稳”工作力度的同时，提出了“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”的“六保”要求。保基层运转，主要是保障市、县、乡镇（街道）、村（社区）等各级政府部门经费，使基层治理特别是教育、医疗、治安、水电、公交等公共服务正常运转，主要涉及县级“保工资、保运转、保基本民生”支出。本报告选取四川省都江堰市、南充市蓬安县和广安市华莹市作为样本，调研了三市保基层运转的情况，并结合全省各市县的数据，梳理了我省保基层运转现状，简要分析了当前全省县级“三保”面临的主要困难和原因，提出了保基层运转的政策建议，以期对四川省“十四五”期间增强基层保运转能力，兜牢保基层运转底线提供决策参考。
一、四川省经济社会发展态势和基层财政运转状况
（一）四川省经济社会发展态势概要
2020年，突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情使得全球经济发展受到前所未有的冲击。世界银行6月8日发布的《全球经济展望》显示，新型冠状病毒肺炎疫情将导致许多国家经济严重衰退。据预测，2020年全球经济预计收缩5.2%，为80年来最严重的全球衰退。新型冠状病毒肺炎疫情导致的全球衰退进一步加剧了国际上逆全球化思潮，这给正值深化转型关键时期的我国经济社会带来新的不确定性，使得我国“十四五”期间经济社会发展形势更加复杂严峻。
从国内经济发展看，受疫情和国际形势的不利影响，我国2020年第一季度经济增长大幅下降。根据国家统计局公布的数据，我国2020年第一季度国内生产总值（GDP）同比下降6.8%，其中，第一产业增加值同比下降3.2%，第二产业增加值同比下降9.6%，第三产业增加值同比下降5.2%。生产和需求增幅也出现大幅回落，第一季度规模以上工业增加值同比下降8.4%，社会消费品零售总额同比下降19%。随着疫情防控形势向好，复工、复产、复商、复市加快推进，第二季度经济发展整体呈现上升趋势。第二季度国内生产总值同比增长3.2%，主要指标也恢复增长，市场预期总体向好。根据厦门大学中国季度宏观经济模型（CQMM）课题组对我国2020—2021年宏观经济的预测与分析，在外生变量假定的乐观情景下，2020年中国GDP增速预计将下滑至5.09%, 2021年基数效应加上境外疫情冲击的有限影响，GDP增速可望反弹至6.61%；在保守情景下，2020年GDP 增速预计下滑至4.59%；在悲观情景下，受境外疫情暴发的显著影响，2020年GDP 增速预计将进一步回落至3.18%。世界银行《全球经济展望》对我国2020年的经济形势预测则更为悲观，预期实际GDP增长为1%，但它们对我国下一年度的经济增长预测较为乐观，预测实际GDP增长有望恢复到6.9%①。
四川省2020年上半年经济发展态势与国内整体趋势一致，第一季度全省GDP同比下降3%。其中，第一产业增加值同比下降1.3%，第二产业增加值同比下降3.4%，第三产业增加值同比下降2.9%。随着疫情防控常态化和复工复产有力推进，各主要经济指标从3月开始收窄降幅后逐步实现由降转增，2020年上半年全省地区生产总值为22 130.27亿元，同比增长0.6%。从生产看，四川省上半年农业生产形势较好，粮油蔬菜均有所增长，生猪产能正在恢复，牛羊等出栏基本稳定；工业生产正稳步增长，省内规模以上工业增加值同比增长2.5%，增速比全国平均水平高3.8个百分点；服务业降幅收窄，上半年第三产业增加值同比下降0.4%，降幅比第一季度收窄2.5个百分点。从需求看，四川省消费品市场降幅收窄，上半年全省实现社会消费品零售总额同比下降7.5%，降幅比全国平均水平低3.9个百分点，比第一季度收窄5.5个百分点；固定资产投资和外贸进出口恢复较快，全社会固定资产投资同比增长5%，外贸进出口总额同比增长21%。
虽然目前我国疫情防控取得重大战略成果，经济发展呈现稳定转好态势，但是仍应警惕疫情对我国各级财政运行带来的多维度影响。首先，第二季度的经济重启与政府宏观调控政策是分不开的。一是财政收入方面的宏观政策是要持续大规模减税降费。为支持疫情防控和经济社会发展，党中央、国务院在支持疫情防控工作、减轻企业社保费负担、支持小微企业和个体工商户发展以及稳外贸扩内需四个方面陆续部署出台了一系列税费优惠政策①，仅1月至2月全国减税降费共计4 027亿元，其中，支持疫情防控和经济社会发展的新增减税降费达1 589亿元，上半年实际减税降费超过1.5万亿元。为贯彻落实党中央、国务院实施更大规模减税降费的决策部署，四川省相应出台了缓解中小企业生产经营困难的“13条措施”，全省第一季度累计实现减税降费147亿元。二是还需进一步加大财政支出方面的宏观政策对冲力度。据厦门大学中国季度宏观经济模型（CQMM）课题组估计，2020年我国财政支出增速要从2019年的8.2%提高至15.3%，才能确保两个“翻一番”目标和全面建成小康社会目标的实现。其次，在疫情冲击下经济增长降速，尤其是第一季度的负增长使得税基减少，直接导致税收收入下降。最后，疫情的有效防控需要各级政府安排财力予以支持。随着疫情防控的常态化，地方政府防疫支出责任也需要有相应的常态化安排。除疫情影响外，四川省地方财政运行还面临脱贫攻坚战下事权与支出责任增加、多年地方债务累积下债务还本付息和风险化解压力增大，以及经济由高速增长转向高质量发展下如何实现产业转型升级等挑战。这些影响和挑战的叠加使得地方财政收入下降、支出责任增加，财政收支矛盾加剧，财政运行压力和风险不断增大，对确保基层健康有序运转提出了更高的要求。
（二）四川省保基层运转的财政保障能力与现状
基层财政是国家财政的重要组成部分，是向基层群众提供基本公共服务的物质基础，关系到政权稳定与社会长治久安。虽然从2010年开始，中央、省、市级各级政府逐步加大对县乡一级基层政府的转移支付力度，但是基层财政良性运行机制尚不稳定，还存在县级财政可用财力相对紧张、重点支出保障有待加强、横向财力差异较大等问题（楼继伟，2013）。具体到各省（自治区、直辖市）的情况又有所不同，因此本部分首先通过比较研究和实地调研对四川省县级财政收支运行情况展开分析，以期找到保基层运转的实际困难，并据此提出有针对性的政策建议。
1．四川省保基层运转现状的总体分析
2019年，全省183个县（市、区，以下简称县）地方一般公共预算收入2 550亿元，较上年增长3.9%，占全省地方一般公共预算收入的比重为62.6%。其中，税收收入1 804亿元，较上年增长3.4%，非税收入746亿元，较上年增长6.8%。全省县级一般公共预算支出6 840亿元，较上年增长5.6%，占全省一般公共预算支出的比重为66%。全省县级收支规模不断扩大，收支运行总体平稳。由于四川省县级行政区划数量多、县域经济基础较弱、地区间发展不均衡，县级财政总体呈以下特点：
第一，四川省县本级财政“造血”功能较弱。
首先，从四川省县级财政收入规模和财政自给率看，2019年，全省有121个县地方一般公共预算收入不足10亿元，68个县不足5亿元，18个县不足1亿元，收入最低的壤塘县仅为2 319万元，在全国所有县中排倒数第16位；地方一般公共预算收入占一般公共预算支出之比为37.3%，有35个县这一比值不到10%，最低的壤塘县仅为1.3%。
其次，从平均县级财政支出缺口和财政自给率的比较情况看（见表1）①, 2017年，四川省平均县级财政支出缺口为7 614.19元，平均县级财政自给率为29.94%，以财政支出缺口和财政自给率衡量的县级财力保障水平分别排在18名与14名，处于全国中等偏下水平。
表1 2017年全国及部分省（自治区）县级财政收支运行情况②
表1（续）
注：平均县级财政支出缺口越大，排名越靠后；平均县级财政自给率越低，排名越靠后。
数据来源：《中国县域统计年鉴（2017）》。
最后，具体看四川省各市州县级财政收支运行情况的排名（见表2）。无论是从县本级财政自给率还是从人均财政支出缺口来看，2014—2018年，巴中市、广元市、凉山彝族自治州（简称凉山州）、阿坝藏族羌族自治州（简称阿坝州）以及甘孜藏族自治州（简称甘孜州）等地区的县本级财政保障压力都相对较大。具体分析可知，在样本期间，仅成都市下辖区县本级财政自给率超过50%, 2014—2018年的财政自给率分别为92.32%、65.80%、65.25%、68.03%以及83.56%。其他地区基层财政自给率均低于50%，其中，德阳市、攀枝花市和眉山市的情况较好，三地区2018年县本级财政自给率分别为44.99%、43.96%以及42.22%，而阿坝州和甘孜州的情况较差，基层财政自给率不足10%，分别为7.02%和6.63%。
表2 四川省各市州县级财政收支运行情况排名（2014—2018年）
注：①本表所需的基础数据来源于EPS数据库。②其他说明同表1。
第二，人均县级财政收入和支出水平较低。从人均县级财政收入看，2019年，全省183个县按常住人口计算的人均地方一般公共预算收入为3 045元，比全国县级平均水平低333元，比东部地区县级平均水平低1 922元。有143个县低于全国县级平均水平，人均地方一般公共预算收入最低的美姑县仅为426元，比全国县级平均水平低2 952元。
从人均县级财政支出看，全省183个县按常住人口计算的人均一般公共预算支出为8 167元，与全国县级平均水平大致相当，但与西部地区比，四川省县级人均一般公共预算支出比西部地区县级平均水平低841元，有111个县低于西部地区县级平均水平。
第三，省内县级财政发展不均衡。从横向财力分布来看，四川省辖183个县，受地理区位、历史文化、自然资源等因素影响，县域之间经济发展不均衡，财政收支差异较大。全省地方一般公共预算收入排名前20%的县平均收入为45.9亿元，是排名后20%的县平均收入1.1亿元的41.7倍。
从五大经济区看，成都平原经济区县级地方一般公共预算收入占全省县级收入的比重为69%，其中仅成都市20个县地方一般公共预算收入占全省县级收入的比重达到50%。地域面积最大的川西北经济区地方一般公共预算收入占全省县级收入的比重仅为2%。在全省地方一般公共预算收入超过10亿元的62个县中，成都平原经济区有38个，川南经济区、川东北经济区、攀西经济区分别有11个、10个、3个。
表3基于县本级人均财政收入、人均财政支出、人均财政支出缺口以及财政自给率等四项指标的均等化水平计算了我国部分省（自治区）2017年县级财政均等化水平排名情况。由此可见，四川省县级财政均等化水平在全国的排名靠后，财力和保障水平差异较大，基层财政横向分布格局有待调整优化。
表3 2017年我国部分省（自治区）县级财政均等化水平排名
注：本表利用省（区）各县之间人均财政收入、人均财政支出、人均财政支出缺口以及财政自给率四项指标的标准差度量我国部分省（区）县级财力保障能力均等化水平，各项指标标准差越大，说明该省（区）均等化水平越弱，则排名越靠后。
数据来源：同表1。
第四，县级财政刚性支出规模大。由于我省人口多、底子薄、欠发达，保基本民生、脱贫攻坚、社会事业发展等任务重，县级财政刚性支出规模大。目前，按国家“三保”支出范围和标准保障，全省县级“三保”支出占全省县级一般公共预算支出的比重较高。除国家“三保”支出外，县级还需负担其他刚性支出，如债务还本付息支出；中央、省有明确政策规定的车改补贴、丧葬抚恤金、特岗教师补贴、退役安置费等支出；城管、辅警、环卫等编外聘用人员支出；机关事业单位履行机构职责以及专项工作，如党建、人大、政协等群团经费，以及食品安全监测、公安事务、应急安全支出等。
2．四川省保基层运转现状的调研分析
为更加准确地把握省内保基层运转现状，课题组选择了都江堰市、华蓥市、蓬安县三个具有代表性的市县进行调研。都江堰市为四川省的生态旅游型城市， 2019年全市地区生产总值达到424.51亿元，比上年增长8%，人均地区生产总值为60 653元（按常住人口计算，下同）。第一、第二、第三产业分别实现增加值33.76亿元、145.03亿元和245.73亿元，三次产业结构比为8 ∶ 34.2 ∶ 57.8。华蓥市为四川省资源型城市，2019年实现地区生产总值167.5亿元，比上年增长7.7%，人均地区生产总值为59 568元。第一、第二、第三产业分别实现增加值14.3亿元、82.5亿元和70.8亿元，三次产业结构比为8.5 ∶ 49.2 ∶ 42.3。蓬安县为四川省的农业大县，2019年全县实现地区生产总值201.25亿元，比上年增长7.9%，人均地区生产总值为34 909元。第一、第二、第三产业分别实现增加值42.67亿元、90.04亿元和68.54亿元，三次产业结构比为21.2 ∶ 44.7 ∶ 34.1。
所选调研市县的代表性具体表现在以下几个方面：从经济发展水平看，在三个接受调研的市县中，都江堰市、华蓥市两地2010—2018年的人均地区生产总值高于四川省各县的平均水平，蓬安县低于平均水平；从城市发展水平看，三个接受调研的市县中都江堰市城镇化率最高，2018年达到60.20%，华蓥市次之（为49.90%），蓬安县最低（为41.53%）；从人口结构看，都江堰市在近五年来为人口净流入地区，华蓥市、蓬安县两地为人口净流出地区；从财政收支看，都江堰市县本级财政收入和支出均高于四川省各县的平均水平，华蓥市县本级财政收入和支出均低于平均水平，蓬安县县本级财政收入低于均值而财政支出高于均值。在财政支出责任中，具体看中小学基础教育和卫生等公共服务的供给情况，都江堰市在校中学生人数高于四川省各县均值，在校小学生人数低于均值，医院、卫生院床位数高于均值，华蓥市在校生人数（小学和普通中学）以及医院、卫生院床位数均小于均值，蓬安县三项支出责任均高于省内平均水平。此外，就财力保障水平而言，都江堰市、华蓥市、蓬安县三个接受调研市县的支出责任远远超出自身的财力水平，保基层运转压力与省内其他市县比起来是较大的。
基于调研数据，课题组比较分析了三个接受调研市县财政收支的具体情况，以期从微观层面上剖析四川省保基层运转工作的实际情况和存在的问题。根据我国《预算法》（2014年修正）第五条的规定，我国预算包括“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”四本预算，其中，一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算，与保基层运转的关系最为密切。理论上，若一个地区不进行资金调整（主要包括由转移支付带来的资金纵向流动、由其他预算账户调入资金带来的资金横向流动以及由举借债务带来的资金在时间线上的前后流动等三项调整）就能实现一般公共预算账户收入与支出的平衡，则表明当地事权与财权是相适应的，那么保基层运转就不存在压力或风险。但是，由于我国基层财政收入来源相对单一，而支出刚性强，导致基层一般公共预算收入与预算支出往往存在缺口，需要调入资金保障账户平衡。
第一，从县级财政一般公共预算账户的资金收入来看。根据接受调研市县一般公共预算收支决算平衡表可知，基层财政收入的主要来源为地方一般公共预算收入（包括税收收入和非税收入）、上级补助收入（包括返还性收入、一般转移支付收入及专项转移支付收入）、债务转贷收入以及调入资金（包括政府性基金调入、国有资本经营调入及其他调入）四项。由图1和表4可见，为保运转，平衡一般公共预算账户，都江堰市、华蓥市和蓬安县三地均需要依赖上级补助收入、债务转贷收入以及调入资金进行补充。虽然都江堰市一般公共预算收入占比高于其他两地，但也仅达到39.58%，超过一半的资金需要从其他三个项目中调入。华蓥市、蓬安县两地保运转资金主要来源于上级补助收入，表现出对转移支付的过度依赖。此外，都江堰市、华蓥市两地对债务的依赖较强，债务转贷收入占比分别为22.20%和21.53%。虽然蓬安县债务转贷收入占比较低（为12.49%），但也高于其地方一般公共预算收入占比，且蓬安县还需要从其他预算账户调入资金，足可见其保基层运转之困难。
图1 接受调研市县一般公共预算账户的资金来源（2015—2018年均值①）
表4 2015—2018年接受调研市县一般公共预算账户资金来源平均占比
单位：%
注：本表各占比情况根据调研数据计算。
具体看调研市县上级补助收入和调入资金细项（见表5）。2015—2018年，都江堰市、华蓥市和蓬安县三个地区上级补助收入主要是一般性转移支付收入和专项转移支付收入两项，两项占比之和在三地均达到90%以上，表现出基层财政在上级补助收入中对转移支付的高依赖。对于调入资金的来源都江堰市、华蓥市和蓬安县三地有所差异。都江堰市4年均有调入资金补充一般公共预算的情况，其主要依靠政府性基金调入。值得注意的是，都江堰市2015—2018年政府性基金收入中土地出让金收入占比分别为88.18%、94.74%、88.31%及92.83%，说明都江堰市一般公共预算账户的平衡需要土地出让金收入的支持，这从侧面反映出其保基层运转对“土地财政”存在一定的依赖。类似的情况发生在2018年蓬安县。从图1可知，蓬安县调入资金的平均额度在都江堰市、华蓥市和蓬安县三地中是最大的，其2018年99.66%的调入资金来源于政府性基金，而当年其96.55%的政府性基金收入为土地出让金，说明蓬安县在2018年表现出对“土地财政”的过度依赖①。华蓥市调入资金主要来自国有资本经营预算。其他调入资金未做具体说明。
表5 接受调研市县上级补助收入与调入资金来源占比（2015—2018年）
注：本表各占比情况根据调研数据计算。
第二，从县级财政一般公共预算账户的资金使用来看。接受调研市县一般公共预算账户的资金主要用于一般公共预算支出和债务还本支出（见图2），表明接受调研市县政府在保运转的过程中均面临较大的债务还款付息压力。从绝对数额看，都江堰市的债务还本付息压力最大，2015—2018年，平均每年需偿还超14亿元的债务本金。由表6可见都江堰市、华蓥市和蓬安县三地各年具体的债务情况，都江堰市债务体量最大，各年债务余额均在150亿元以上，2016年达168.85亿元；华蓥市和蓬安县债务余额绝对数额基本相当，2018年分别为32.99亿元和39.13亿元。从债务类别看，都江堰市以专项债务为主，而华蓥市和蓬安县以一般性债务为主，蓬安县具有一定比例的或有债务。
图2 接受调研市县一般公共预算账户的资金使用状况（2015—2018年均值）
表6 接受调研市县债务情况（2015—2018年） 单位：亿元
注：本表数据由调研获取，不包含隐性债务余额。
表7展示了接受调研市县2018年一般公共预算各项目支出占比。都江堰市、华蓥市和蓬安县三地一般公共预算的支出责任主要体现在一般公共服务支出、公共安全支出、教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出、城乡社区支出、农林水支出、住房保障支出以及债务付息支出等科目。其中，都江堰市一般公共服务支出的占比最高，达到21.58%，其次是教育支出和社会保障和就业支出，分别达到18.69%、13.32%；而华蓥市和蓬安县在教育支出、社会保障和就业支出以及农林水支出三个科目的支出占比较高，一般公共服务支出较少，仅占8%左右。这说明各地的支出结构有较大的不同，从支出方面分析保基层运转时需要因地制宜，依据各地人口特征和经济发展水平具体分析其支出责任，以评估各科目资金额度和使用效率。
表7 接受调研市县2018年一般公共预算各科目支出占比 单位：%
注：本表各占比情况根据调研数据计算。
二、四川省保基层运转的主要特征与困难研判
（一）基层财政的主要特征——“三大依赖”问题
近年来，我国经济下行压力加大，地方一般公共预算收入减少而支出刚性增加，加大了县级财政运行压力，为了保障正常运转，基层财政逐渐形成了过度依靠转移支付、债务收入及“土地财政”的“三大依赖”问题。由上文分析可知，课题组调研的都江堰市、华蓥市、蓬安县三地中一般公共预算收入占其财政收入的比重分别为39.58%、22.54%和10.58%，其他收入需要依赖上级补助收入、债务转贷收入以及调入资金。具体表现为：
（1）转移支付依赖。上级补助收入在都江堰市、华蓥市、蓬安县三地的财政收入占比分别为26%、53.93%和55.11%。可见，基层财政存在对上级转移支付的依赖。
（2）债务依赖。债务转贷收入在都江堰市、华蓥市、蓬安县三地的财政收入占比分别为22.20%、21.53%和12.49%。由此可知，都江堰市、华蓥市两地对债务的依赖性较强，蓬安县虽然债务转贷收入占财政收入的比重较低，但仍高于其一般公共预算收入占比，可以看出基层财政存在对债务的依赖。并且，从支出方向看，债务还本付息支出已构成保基层运转的又一压力。
（3）“土地财政”依赖。都江堰市、华蓥市、蓬安县三地调入的资金占其财政收入比重分别为3.79%、0.63%和21.25%。都江堰市对调入资金的依赖占比虽小但总量较大且属于持续性依赖；华蓥市对调入资金的依赖相对较弱；蓬安县对调入资金的依赖较强，而调入资金主要为政府性基金收入中的土地转让金。可见，基层财政存在不同程度的对土地出让金的依赖。
综上所述，对三个具有代表性的市县进行深入剖析可知，基层财政普遍存在“三大依赖”的问题，即转移支付依赖、债务依赖和土地财政依赖。
（二）四川省保基层运转的困难研判
（1）基层财政收支缺口持续加大。2020年以来，经济社会发展又受到新型冠状病毒肺炎疫情和国外逆全球化思维的不利影响，基层财政收入存在经济和政策性减收，财政支出责任增加，因而在不进行干预的情况下，“十四五”期间基层财政运行压力预期将进一步增大。
一方面，县级财政收入增长乏力。近年来，受宏观经济下行压力加大和更大规模减税降费政策等因素叠加影响，地方财政收入增长面临较大压力，财政收入增长呈逐步放缓趋势，2015—2019年，县级地方一般公共预算收入的增幅分别为10%、10.9%、10.9%、8.2%、3.9%，从两位数增长逐步进入个位数增长。2020年突如其来的疫情对经济发展造成较大冲击，投资、消费、进出口受到巨大影响，当前经济仍在消化疫情带来的不利影响，经济持续回升的基础尚不稳固，地方财政收入特别是县级财政收入增长十分困难。以调研的情况为例，都江堰市全年一般公共预算收入预计“硬短收”4亿元，因2019年年中和2020年出台新的政策减免，预计减税降费共计8.8亿元，其中税收减免约为2亿元、行政事业性收费和政府性基金减免约为0.03亿元、社保费减免约为6.8亿元。
另一方面，基层财政刚性支出有增无减。在收入增速放缓背景下，县级“三保”支出、债务还本付息、落实中央、省重大决策部署等领域财政刚性支出有增无减。国家每年对城乡居民基础养老金和城乡居民医疗保险财政补助标准、基本公共卫生服务支出标准、城乡低保财政补助标准、教育生均公用经费标准等基本民生政策进行提标。我省作为人口大省，基本民生政策逐年提标带来“保基本民生”刚性支出持续增长，以2020年为例，仅国家对上述几项基本民生政策提标，导致全省县级“保基本民生”较2019年增支100亿元。我省政府债务还本付息已进入高峰期，未来债务偿还支出逐步增多。同时，我省在基础设施、基本公共服务等方面还有很多短板要补，对财政支出保障提出了更高的要求。从调研的情况看，都江堰市同时财政保基层支出存在刚性，民生支出需求旺盛，基层财政收支平衡存在较大压力。该县反映除兜牢“三保”底线、偿债、违建别墅拆除等支出外，因民生提标扩面、疫情防控等刚性新增支出有增无减，收支矛盾异常突出，库款保障压力巨大。
（2）争取持续性转移支付收入和保持转移支付较高增长存在困难。从中央财政收入看，近年来，中央财政收入增幅放缓。受疫情影响，2020年上半年中央一般公共预算收入同比下降14%，为应对疫情、促进经济社会发展，各项积极财政政策陆续出台带来的减税降费叠加效应将在“十四五”期间逐步显现，预计未来几年全国财政收入仍将处于低速增长。
从中央财政对地方的转移支付看，虽然转移支付保持稳定增长，但从中央财政对下转移支付的财力来源看，一次性来源占比较大，一定程度上具有不可持续性。2019年，中央对下转移支付的增长主要依靠一次性增加的特定金融机构和央企上缴利润。2020年，中央财政通过发行抗疫特别国债1万亿元和新增财政赤字1万亿元，作为加大对地方转移支付力度、保持转移支付稳定增长的主要财力来源，这是特殊时期的特殊政策。从目前的经济形势看，若中央财政对下转移支付没有其他可持续的新增财力来源，预计中央财政对下转移支付的力度将有所减弱。
因此，按当前的经济形势预测，“十四五”期间中央和省一级财政收支矛盾也将加剧，上级转移支付资金的安排将更加谨慎以保证资金使用效率，县级政府争取持续性转移支付收入或希望上级转移支付资金安排向本地倾斜、进一步扩大本地转移支付占比是存在困难的，“十四五”期间地方能争取到的上级转移支付收入可能不如预期。
（3）债务收入不可持续性和地方债务风险。根据课程组调研的情况，我省县级政府已积累了大量债务亟待化解，而其一般公共预算支出高于收入，依靠土地财政偿还债务具有不确定性，且土地财政本身也是不可持续的。其使得在现有条件下，地方政府无法利用财政收入偿还已经积累的大量债务，存在巨大的化债压力，只能通过债务置换对债务进行展期或发新债还旧债。通过债务置换虽然能解决短期债务风险，但会导致地方政府缩减政府支出，以应对未来的还债压力，势必会影响地方经济增速。通过发新债还旧债又会存在地方政府债务的权责分离问题，即从时间上看，由于我国地方政府官员的任期与债务期限结构不一致，本届政府拥有举债的权力，而实际的偿还责任是下届政府；在空间上，地方政府具有举债的权力，而兜底的却是上级政府。正因如此，地方债务存量不断累积，造成地方债务风险。若防范不利，地方债务风险甚至可能引发全国性财政风险，同时向金融机构蔓延，引发金融危机，因此继续依靠地方债务收入维持运转和发展经济是困难的。此外，从调研的情况可以看出，三个样本市县近几年均存在一定的债务还本付息压力，对其保运转工作具有不利影响。
（4）土地财政不可持续和政府性基金收入稳定增长较难。近年来，受益于房地产市场的快速增长，政府性基金收入特别是国有土地使用权出让收入增长较好，成为县级财力的有力补充，有效缓解了收支矛盾。2019年，全省县级国有土地使用权出让收入达到2 423亿元。为确保财政平稳运行，基层财政通过从政府性基金收入调入一般公共预算来缓解财政收支压力。但2020年受新型冠状病毒肺炎疫情和房地产市场的调控等因素影响，全省县级政府性基金收入下滑，近半数县的政府性基金收入负增长，特别是政府性基金中规模较大的国有土地使用权出让收入负增长趋势明显。政府性基金收入下滑导致资金来源减少，对财力的支撑作用减弱。
此外，一方面由于土地总量本身固定，且在严保耕地红线和控制土地拍卖指标的情况下，可出让的建设用地将越来越少，从客观上限定了土地财政是不可持续的；另一方面，由于西部地区的三、四线城市普遍存在人口净流出的现象，而地方政府需要维持房价上涨才能获取高额的土地出让金，人口净流出使得高额房价无法维持，所以这些地区的土地难以拍出高价。因此，土地财政是不可持续的，这同时也意味着依靠土地出让金调入一般公共预算以缓解基层财政运转压力是不可持续的。
三、四川省保基层运转的影响因素与困难成因
（一）影响基层财政运转的“四大因素”
当前，基层财政高度依赖转移支付、债务和土地收入，在“十四五”期间随着政策推进和经济结构调整深化，这“三大依赖”面临的挑战将日益凸显，保基层运转的形势将变得十分严峻。基层财政存在“三大依赖”的原因可归结为“体制因素”“历史因素”“周期因素”以及“趋势因素”四大类。
1．体制因素
基层财政的“三大依赖”是在现有财政分权体制下逐步形成的结果，其不可持续性折射出当前财政制度本身存在的问题，因此基层收支矛盾的根本性解决需从体制层面思考出路。现行分权体制在中央宏观管控力得到保障的基础上充分调动地方发展积极性，有力推动了经济高速增长，物质财富得到迅速积累。但分权不彻底引发的事权与支出责任不匹配问题成为当前基层政府财政困境的制度根源。转移支付制度是弥补基层政府收支缺口的重要制度安排，土地财政和举债依赖是地方政府在“事权层层下压，财权层层上移”背景下寻求的重要融资途径。可见，要改变地方政府对三大收入的过度依赖，首先必须从完善分权体制、合理划分事权与支出责任的制度改革开始。2018年以来，国务院相继出台基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、公共文化、自然资源、应急急救领域财政事权与支出责任划分改革方案，应据此积极推进省以下各级政府间的权责划分，逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的财政制度体系和保障机制。
2．历史因素
从历史维度看，我国地方政府债务的迅速膨胀开始于2008年金融危机之后，是在以投资拉动经济的积极财政政策引导下产生的。举债投资有效避免了我国经济受到全球金融危机的波及，并对世界经济做出了贡献，使我国成为带动全球经济复苏的重要引擎。然而地方政府也因此累积了大量债务存量，并且在晋升激励、事权与支出责任不匹配和预算软约束的机制作用下债务余额不断攀升。近年来，地方政府举债有力推动了地方经济发展，但债台高筑带来的还本付息压力成为基层财政的沉重包袱。在当前经济降速、政策和疫情冲击交织的情况下，财政减收效应明显，债务存量的化解显得尤为困难。一方面，应肯定地方政府举债的正向作用，举借新债不能因噎废食，而应从规范举债方式，强化举债约束，提高举债资金使用效益方面着手建立公开透明高效的债务管理制度；另一方面，规模庞大的债务存量很难在当前特殊形势下彻底化解，可通过借长债还短债，以时间换空间的方法争取将其在发展中逐步消化。
3．周期因素
因百年不遇的新型冠状病毒肺炎疫情，使全球经济陷于停滞，中国虽实现了对疫情的有效控制，但经济仍受到重创，彻底恢复还需时日。在疫情冲击下，经济活动受到限制，财政收入大幅下降，而为了保增长稳就业，财政支出扩大，更加深了收支矛盾。当前国际形势变幻莫测，“十四五”期间各种不确定性冲击随时可能发生，因此财政需随时准备好应对周期性原因带来的经济波动影响。土地收入具有顺周期性，高度依赖土地收入的基层财政很难抵御周期性冲击，平抑经济波动的职能需由上级或中央财政来承担。基层财政的保运转需通过上级或中央更大力度的转移支付来予以维持。基层政府积极争取转移支付资金的同时应提高转移支付资金的使用效率，最大程度地发挥资金效益。
4．趋势因素
人口向核心城市流动将是“十四五”期间的大趋势，这会使位于不同区位和经济圈层的地区出现分化。人口净流入地区房地产市场需求旺盛，土地收入前景乐观；人口净流出地区房地产市场需求低迷，土地收入则不容乐观。在晋升激励和地方竞争背景下，各地区不顾自身区位和实力，相互效仿，盲目扩张，这种短期化粗放式增长模式已不适应“十四五”期间的新形势和新情况。因此，应认清人口流动的客观趋势，找准自身的区位优势和发展定位，从粗放式向高质量发展转变。同时上级政府应对处于竞争劣势地区的基层政府给予更多财力支持。
（二）四川省保基层运转存在问题和困难的原因
（1）县级财源税源培植低效。培植高质量的财源税源是扩大财政收入规模和增强保运转能力的重要基础。当前，我省县级财政收入增长多依靠传统产业，新的财源税源培植偏慢，在使用上级相关产业发展资金时绩效较低，没有集中财力办大事要事，财政收入增长缺乏新的动力，进一步导致了财政收入可持续增长基础被削弱。一些县为完成招商引资等目标任务，超越财政承受能力或大幅牺牲财税利益制定招商引资优惠政策，但吸引落地的部分企业质量不高、竞争力不强，在享受了大量优惠政策后却难以贡献符合预期的财税利益。
（2）超越财政承受能力出台支出政策。各地区出台的财政支出政策必须与财政承受能力相适应，否则将给财政保障带来较大压力，甚至导致财政风险。从调研情况看，一些县没有充分考虑财政承受能力，没有对自身财力进行合理预算和安排，自行出台支出政策、提高保障标准等，个别县在一定程度上存在“大干快上”的盲目发展冲动，在当前财政收支矛盾突出的情况下，不仅加大了财政支出压力，还导致了大量的无预算来源支出，形成了新的财政负担，对财政可持续发展造成冲击，也会影响基层运转的保障。
（3）调整优化支出结构较为困难。当前，县级政府面临较大保运转压力，很大程度上是由于财政支出存在结构性矛盾。一方面，在上级下达转移支付中，专项转移支付为“戴帽”下达，明确了具体项目，县级必须严格使用到项目；另一方面，县级各部门支出格局固化，还没有充分落实零基预算，县级部门的项目预算安排仍然存在“小、散、乱”问题，在压减非刚性、非急需的一般性支出方面存在较大阻力，在削减低效无效支出，统筹财力保刚性支出、保急需支出、保重大项目建设方面推进困难。因此，一些对经济发展支撑作用较大、社会效益明显、能够迅速产生拉动效应的领域急需财政资金支持，但受财力制约和预算安排所限，无法得到充分保障；而一些非刚性、非急需支出压减不彻底，部分领域项目进展滞后，资金无法及时实现支出，躺在账上难以产生效益。
（4）历史欠账较多，包袱沉重。从更长远的角度来分析，县级发展过程中形成的历史欠账和包袱，也在一定程度上加剧了财政保运转压力。从全省来看，各县养老、医疗、教育等基本公共服务水平参差不齐，部分地区欠账较多，在国家大力推进基本公共服务均等化背景下，这些地区为弥补欠账提高基本公共服务水平造成财政保障压力加大。一些县交通、水利、城建等基础设施建设较为滞后，这些地区具有弥补欠账的较大建设需求。此外，多年来一些县持续高强度的建设，在土地、资金、生态等要素方面存在不同程度的透支，也形成了较大规模的政府债务和隐性债务，需要挤占当前的财政资源逐步化解，为基层保运转带来了更多的考验和挑战。
四、政策建议
面对“十四五”期间的新形势、新情况和新挑战，为了增强基层保运转能力，现结合本报告的研究结论提出以下具体的政策建议：
（一）强化预算约束，严肃财经纪律
围绕贯彻落实新修订的《预算法实施条例》，通过持续深化预算管理制度改革，为财政运行筑牢“制度笼子”，进一步严肃财经纪律。
首先，严格县级预算编制，按照财政支出保障序列优先满足县级保基层运转的预算安排。硬化预算约束，严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整。强化预算对执行的控制，坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算支付资金或开展政府采购，严控预算调剂追加事项，严禁对未列入预算的项目借款或垫付财政资金。
其次，进一步增强县级党委、政府财经纪律意识，将预算法及实施条例纳入县级党委常委会会议、政府常务会会前学法范围，切实提升县级党委、政府依法决策、科学决策的水平。
最后，预算部门在发现绩效运行与原定绩效目标发生偏离时，应及时向财政部门报告，并督促项目实施主体和责任单位积极采取应对措施加以整改、予以纠正，对财政资金投入绩效未能达到预期目标的部门及责任人实行绩效问责。
（二）完善招商引资工作考核体系，努力培育高质量财源税源
按照省委、省政府划分的县域经济发展类区，充分发挥比较优势，坚持协同发展和错位发展，根据自身资源禀赋和区位条件，着力培养具有发展潜力的骨干财源税源。
在招商引资过程中，加强对企业和项目的筛选论证，提升招商引资的质量和效益，努力实现引得进、能落地、发展好、有贡献。完善优化对县级招商引资工作的考核，科学设定考核指标体系，加大对引进企业和项目的发展潜力、与当地发展定位契合度等因素的考核评估，并适当对以往年度落地企业和项目的经济社会效益以及财税贡献程度进行考核，促进县级政府提升财源培植质量。
对引进的企业和项目，县级政府可在更大范围参考借鉴“财政后补助”模式，将符合规定的优惠政策根据其落地后对经济社会发展和财政收入的贡献情况，分批逐步兑现，形成激励效应。同时，应尤其注意“招商引资”过程中形成的税收返还对地方财力的侵蚀，确保地方税收收入的真正取得并能成为基层政府的可支配财力。
（三）优化财政支出结构，提升财政资源配置效能
坚持“有保有压、有进有退、进退有度”的财政保障思路，完善能增能减、有保有压的分配机制，优化财政支出结构，提升财政资源配置效能。
一方面，应严控过高的人员津补贴福利和民生支出，严厉杜绝卖地、贷款发放津补贴的现象，严防在扶贫和乡村振兴项目推进中拔高标准、层层加码的情况，严格审核土地出让收入中成本性支出的真实性，坚决压减不必要的开支，持续压缩非急需、非刚性的一般性支出，大幅削减低效无效支出，腾挪资金在重点领域保持合理支出强度，切实保障“三保”及其他重点支出资金需求。
另一方面，应转变思路“巧投资”，在资金投向上向能够形成支撑效应和拉动效应、经济社会效益比较明显、符合群众期盼和经济发展急需的项目倾斜；在项目选择上优先安排具备实施条件、手续完备、前期工作准备充分的项目，力求在最短时间内产生经济社会效益和财税贡献；在支持方式上，统筹运用产业发展投资引导基金、政府与社会资本合作、专项债券用作项目资本金、财政金融互动等方式，发挥财政资金“四两拨千斤”的引导带动作用；在项目实施上，加快资金使用进度，避免资金支出缓慢低效，并加强对资金使用的动态跟踪问效，保证资金始终用在该用的地方。
（四）完善转移支付制度，加大对西部经济发展薄弱县市的转移支付补助力度首先，进一步理顺一般性转移支付和专项转移支付的关系，扩大一般性转移支付规模和占比，让基层拥有更多可供统筹使用的转移支付资金。规范转移支付分类，将省对下转移支付分为一般性转移支付、共同财政事权转移支付、专项转移支付三大类，推动加强转移支付管理，提升转移支付政策效果。具体来看，应调整一般性转移支付的结构，压缩定向转移支付占比，提高可供区县统筹安排的财力比例，同时提高专项转移支付和定向转移支付切块下达的比例，逐步将非竞争性领域的专项转移支付全部切块下达给基层，由基层根据切块资金使用方向，结合自身经济社会发展需求，统筹使用财政资金，提高资金使用的精准度和效益。
其次，建立健全转移支付定期评估和退出机制，对投入方向类同、补助对象交叉、区域范围重叠、项目分配零散、使用绩效不高的转移支付项目予以整合归并，打破资金分配固化格局，为县级集中财力支持大事要事创造有利条件。完善转移支付分配办法，科学设置转移支付分配因素和权重，加大对西部经济发展薄弱县市的倾斜和支持力度，增强县级保运转的能力。
最后，建立健全特殊转移支付机制，即新增财政资金直达市县基层的管理机制，以加快拨付进度并减少层级损耗。为此，应建立直达资金专项国库对账机制，做到账目清晰、流向明确、账实相符，盯紧直达资金的分配、拨付和使用情况，进一步完善直达资金监控系统功能，加强政策评估，确保直达资金有力有效、安全到位。
（五）加强地方政府债务管理，切实防范化解财政风险
首先，进一步强化地方政府债务预算管理，将政府债务举借偿还全部纳入预算安排，逐步实现“借用还”主体相统一，提高地方政府债务管理的规范性。严格债务限额管理，将地方政府债务严格控制在限额以内，确保债务举借同财政承受能力相匹配。通过编制还款时间表，明确每年应偿还的债务总量，同时应编制3年期的滚动资本提升计划，用以衡量地方政府未来3年内基础设施建设的资金需求。
其次，通过压缩一般性支出、优化支出结构、加大土地出让、处置存量资产、发行再融资债券等方式加大地方政府债务化解力度。坚决遏制隐性债务增量，有序化解存量，用好融资平台公司到期隐性债务借新还旧政策，积极向中央争取开展建制县区化债试点，推动高风险地区稳妥降低债务风险水平。
最后，依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的政府举债融资机制，强化监督问责。设立地方政府专项债偿债基金制度，设置对应的基金管理机构。从规范项目资金管理的角度出发，建议设立专项债券基金制度，统一基金管理法律规范。同时建议在财政部下设立专门的政府偿债基金管理机构，主要负责对偿债基金的管理、组织偿债基金的会计核算以及基金资金使用的内审监督。
（六）合理划分省以下政府间的事权与支出责任，并依据支出责任推进收入划分改革
首先，各级政府间财政事权应按照受益范围、信息复杂程度和调动积极性三个原则进行划分①。省以下政府间事权和支出责任划分的决策权在省级政府，应避免事权下移和资金缺口给基层政府带来过重的财政负担。具体来看，凡属于省级承担的支出责任，省财政要全额保障经费；省级委托市县级政府承办的事务，要足额安排专项经费，不留资金缺口；属于省与市县级政府的共同事务，要尽可能降低财政困难县级的资金负担比例；属于跨区域的公共事务，要根据各方面受益情况，并考虑县级财政的实际承受能力，合理确定分担比例。
其次，应当适时地进行改革方案的动态调整。如可以根据当前中央政府部门改革的情况，以及现有省以下政府间的实际财力情况，重点明确和强化省级政府的支出责任，保障和维护县区政府的财政事权积极性；通过有效授权，合理确定市县财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，激励县区政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务。
最后，在省以下政府间事权与支出责任相匹配的基础上，有序稳妥推进省与市县收入划分改革，扩大省与市县共享税种范围，按省与市县的支出责任划分来确定分享比例，完善税收收入征管体制，形成以共享税为主、专享税为辅，共享税分享合理、专享税划分科学的省与市县收入划分体系和均衡协调的省与市县财力格局。中央下划地方的消费税先列省级，完善包括省属国有企业在内的重点企业的税收分享机制，建立省级转移支付再分配与现行财政体制、事权划分相协调的机制，进一步增强省级财政宏观调控能力。在此基础上，省级财政加大对保基层运转困难县的倾斜支持力度，通过转移支付均衡各县财力差异，促进基本公共服务均等化，增强县级保基层运转的能力。
作者简介：四川省委政研室、西南财经大学与四川省财政厅联合课题组成员包括四川省委政研室谢圣赞、胥杰，西南财经大学财税学院刘蓉、刘楠楠、周川力、寇璇、李娜、林思巧，四川省财政厅预算处雷骥。
① 国际货币基金组织（International Monetary Fund, IMF）对我国2021年经济态势预测更为乐观，认为2021年我国经济增速会有较强劲的反弹。据其最新发布的《世界经济展望》预测，中国2021年有望实现8.2%的经济增长。
① 2020年新出台的税费优惠政策涉及支持防护救治、支持物资供应、鼓励公益捐赠、支持复工复产、稳外贸扩内需等五个方面。详见国家税务总局《支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策指引》, http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810755/c5145868/content.html。
① 本文的“财政支出缺口”是指县本级绝对财政支出缺口（本级财政支出-本级财政收入）；财政自给率为县级财政收入占财政支出的比例（财政收入/财政支出×100%）。
② 被纳入横向比较的地区包括河北省、山西省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、海南省、四川省、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省、广西壮族自治区、西藏自治区、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区以及宁夏回族自治区等27个省（自治区）。
① 受数据可获得性所限，华蓥市各项均值依据2016—2018年数据计算。下同。
① 事实上，通过调研座谈会，课题组发现都江堰市、蓬安县在2019年对“土地财政”仍然存在一定的依赖性。
① 刘昆．我国的中央和地方财政关系 [OL]．中国人大网，2020-08-12. http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202008/08bd6bb3168e4916a2da92ac68771386.shtml.