财政专项资金绩效评价研究报告

——基于人大预算审查监督的视角

文杰 蒲泓锦 胡天祥

内容提要：全面实施预算绩效管理是党的十九大确立的建立现代财政制度的客观要求。作为财政资金的一个重要部分，完善财政专项资金的绩效评价对推动绩效管理改革具有重要意义。本文采用超效率DEA模型测算四川省2011—2017年各地级市环保财政支出的效率值，从而对环保专项资金的绩效进行测度。结果显示，四川省环保财政支出效率总体不高，全省均值基本在0.5上下，存在较大改善空间。而不同城市的效率差异也十分明显，出现两极分化，有较多城市存在环保财政支出效率低下情形。进一步将省会城市成都与同属国家九大中心城市的北京、上海、广州、西安和武汉的环保财政投入绩效实证结果进行对比分析，显示除西安以外各城市的财政环保投入与产出均达到有效配置，成都的环保投入产出超效率值总体上呈现上升的趋势，环保财政资金的使用效率在稳步提高。本文在完善现有财政资金绩效评价指标的基础上，进一步在环境保护宣传、环境监督与监察、污染防治、自然生态保护、污染减排和环境卫生等方面提出个性化指标，构建环保专项资金绩效评价指标体系。

关键词：财政资金；环保专项；绩效评价；DEA

一、引言

财政是国家治理的基础与重要支柱，作为政府绩效评价的重要组成部分，财政绩效评价旨在追求公共财政的公信力，体现评价的价值理性与工具理性。1999年，中国启动了一场意义深远的部门预算改革，与国库集中收付、政府采购、收支两条线、财政收支科目等配套改革齐头并进，旨在建立财政部门的核心预算机构地位和强化预算的行政控制。部门预算改革逐步把所有财政收支纳入预算管理范围，规范了预算编制程序。但是，部门预算改革只是解决了规范预算编制的程序和基本方法，并没有解决部门预算的核心问题——如何让部门对自己的预算负责。2003年，中共十六届三中全会明确提出要对预算绩效进行评价，这为我国新一轮预算改革指明了方向。党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，并提出全方位、全过程和全覆盖的预算绩效管理体系。2018年3月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，强化了人民代表大会（以下简称“人大”）预算审查监督的重点，从人大角度提出加强对政府预算的审查和监督。因此，在现实条件下，构建由人大主导、政府部门协同、第三方实施的财政绩效评价新模式具有理论的必然性与现实的可行性，指标维度指向资金投入、过程监管、目标实现与社会满意度等。

财政专项资金，主要指用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设等领域的由各级政府和财政部门安排的单独核算、用途固定、专款专用的一类财政资金。按照财政部的定义，“财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。”通过财政专项资金绩效评价，不但可以使专项资金的流动科学化，对出现的问题进行及时反馈和梳理，更可以促进政府扶持的事业项目顺利成长，为社会带来更多的公益福利。

（一）文献回顾

发达国家与财政绩效评价最接近的行为当属绩效审计（performance audit）。绩效审计于20世纪60年代末起源于美国。国际最高审计机构组织（International Organization of Supreme Audit Institutions）对绩效审计给出的定义是：绩效审计是一项独立的审查，该审查出于经济性的考虑，对政府的举措/项目或组织围绕着效率与效果展开，目的在于改进与提高（INTOSAI, 2003）。根据《中华人民共和国审计法》（2006年修订）第一章第二条“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”的规定，让我国绩效审计和财务审计并无清晰的界限。我国绩效审计落后于发达国家绩效审计的发展，绩效审计多应用于部门内部审计，与国际上通行的绩效审计概念相差较远（梁斌和罗文洁， 2012）。在我国的实践中，通过财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（2009年版）第一章第二条关于“对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价”的表述可以看出，我国财政支出绩效评价与INTOSAI的绩效审计内涵更为相似。2011年，财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，将预算支出绩效评价分为基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价3个类别。2013年，财政部出台的《预算绩效评价共性指标体系框架》，包括了项目支出、部门整体支出和财政预算绩效评价3个层面的共性指标设置。2015年，国家新预算法实施，要求编制预算参考上一年度绩效评价结果。在公共支出政策绩效评价方面， 2016年公布的“十三五”规划纲要中也明确指出，要完善政策制定和决策机制，完善政策分析评估及调整机制。根据文献内容，当前学界主要对财政绩效的以下几个方面展开研究。

1．绩效评价原则探索

美国审计总署在《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》中提出针对财政审计绩效评价的“3E”原则，即经济（economy）、效率（efficiency）、效果（effectiveness）（GAO, 1988）。OECD（1994）在此基础上又增加了合规性（compliance）与服务质量（service quality），后又有学者（Kenneth J. Meier &Robert D. Wrinkle,1999）加入公平（equity），成为“4E”原则。朱尔尼斯和霍尔茨（Julnes & Holzer,2001）在讨论项目支出绩效时进行了三种类型的评价：一是成本、收益和结果的评价；二是项目的影响，产生的效果的评价；三是支出行为和支出政策的评价。焦可文（2002）从澳大利亚的项目支出绩效评价制度中总结出指标制定原则包括科学性原则、全面系统原则、通用可比原则和简洁适用原则。李永友（2005）认为，指标除了一些通用性原则以外，还应在评价内容的度量上有精确性，指标的选择要尽量充分，选出的指标应具有可监控性。陈工和袁星侯（2007）总结出四项原则：坚持科学、发展、系统的原则，经济效益与社会效益的有机结合原则，公开透明的原则与依法评估的原则。张凤彪（2015）在前人研究的基础上总结出科学性原则、系统性原则、可操作性原则、可比性原则和适用性原则五项原则。

2．绩效评价构建逻辑

1993年，美国国会通过了《政府绩效与成果法案》，要求所有联邦机构开展绩效评估，同时构建了以投入、能量、产出、结果、效率和生产力为基本框架的指标体系。美国各州也陆续开展绩效管理实践，并且结合各地实际情况，以联邦政府的指标体系为蓝本，发展起各具特色的绩效评价指标体系，从成本、效率延伸到产出、工作量、中间成果和最终成果（何达基，2007）。李（Lee）选定了50个州，对其政府预算办公室1975年到1995年每五年一次的报告进行了分析，研究发现启用绩效评价绩效管理的州的数量始终保持一定比例的稳定增长（Lee, 1991）。李等人还发现州政府的评价指标可以分为工作量和效率两大类（Lee et al., 2000）。罗宾逊（Robinson, 2007）在观察政府部门实际运作的基础上，总结出“公共部门生产链”，认为政府部门的生产流程大体可以理解成投入、活动、产出和结果，首先是有投入，然后通过活动，形成产出，最后产生预想的结果。结合“公共部门生产链”，罗宾逊进一步发展出评价政府部门活动的指标体系，认为任何部门的评价都可以遵循生产流程的思路，针对投入、活动、产出、结果四个环节来构建指标体系并且设计具体的评价指标。

我国学者围绕绩效评价指标体系的构建和分类提出了自己的想法，借鉴罗宾逊的“公共部门生产链”逻辑来构建的指标体系居多，主要围绕投入、过程、产出和结果这条线索来构建评价指标（王玉明，2007）。贾康（2007）立足中国的现实情况，提出了另外一套指标构建和分类的思路。他认为，由于政府项目分为若干类，有必要根据项目类型来确定评价指标。中国的评价指标可以尝试分为合规性和效益性两个层次。第一个层次是合规性指标，它是评价指标体系的根本，项目首先需要合法、合乎工作流程、合乎政策要求，否则项目的合法性将大打折扣，绩效无从谈起。第二个层次是效益性指标，它是评价指标体系的重点，项目需要在合乎政府目标的情况下产生社会效益和工作绩效。有学者在此基础上进行了拓展，加入绩效目标、方案决策这两个重要维度，从投入、过程等六个维度出发，进一步重点衡量项目的经济性、效率性和有效性三类终极指标（丛树海等，2005；肖田野等，2008）。也有学者在投入、过程、产出、结果的基础上加入民意调查的满意度维度，北京市绩效评价指标体系就是参考了这种做法（范柏乃、朱华， 2005）。

3．绩效评价目的研究

安秀梅（1999）将项目支出绩效评价目标分为直接目标和根本目标：直接目标为强化预算约束，提高财政资金使用效益；根本目标为提高政府执政能力，推动有效政府建设。卢千里（2010）认为，项目支出绩效评价的目的在于提高政府责任心，强化财政支出和预算管理，规范预算分配，优化财政支出结构，降低财政运行成本，确保财政支出的合法性、合规性、透明性、公平性、经济性、有效性、法制性、导向性。时菊（2013）认为，项目支出绩效评价增加了支出的透明度，促进了项目管理，提高了资金的使用效益，并且优化了资源配置。刘小梅（2013）在结合中外实践经验后将财政支出绩效评价的目标总结为为决策服务、改进支出管理和增强责任心三个方面。徐一心等（2005）把公共财政资金绩效评价的对象分为财政总体支出、项目分类支出和项目具体支出三个层次。目前，对环境保护财政支出的绩效评价较多集中在整体支出的效率比较和项目层面的绩效审计。郑方辉（2017）从理论上论证了财政绩效评价作为民主范畴的技术工具，旨在监督政府的财政活动，与由政府作为评价主体、财政部门作为评价组织者存在逻辑悖论与角色冲突，并重新审视了我国在此方面的研究与实践，尤其是有关财政绩效评价的理念、目标、定位与体系，提出了财政绩效评价的价值理性和工具属性的二重属性。

4．绩效评价流程设计

伊恩·戴维斯（Ian C. Davies, 1999）认为，支出的绩效审计应从定义绩效入手，进而设置具体评价目标，根据评价目标设定监控目标的指标，通过测量得到的指标表现情况对绩效各方面进行综合报告，该报告可成为政府进一步资源配置的依据。范·道伦（Van Dooren,2015）等对绩效评价流程加以总结，将评价流程概括为目标设定、指标选择、数据采集、计算分析、报告撰写五个部分，在各环节的执行中应同时注重评估质量控制。袁星侯等（2015）深入研究了广州市财政支出绩效评价，着重提出优化目标申报、绩效评价、结果应用等环节，强调项目绩效目标事前申报，编制部门预算的同时必须向财政绩效评价部门报送项目预算绩效目标申报文件，经审核后才能编入部门预算；评价结束后除了向市政府提交报告外，还需按要求将市级财政支出绩效评价报告上报市人大常委会审议，向市人大常委会做年度绩效专题报告，接受人大的监督。

5．绩效评价指标探讨

翁俊钦（2007）认为，应将项目支出指标分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四类。刘国永（2007）设计的支出绩效评价体系主要由投入资金分析、财政资金产出效益、财政利用效率和发展潜力四个方面组成。但出于数据可获得性的考虑，采用的绝大部分指标依然为财务性和业务性指标。安秀梅（2009）的项目支出绩效指标系统包括绩效目标指标、投入与产出指标、产出与影响指标、效率指标和实施管理指标，但具体设计中，结果与影响部分仍偏重业务性指标，没能体现社会效益的设计初衷，且缺乏实证检验。厦门市思明区政府和厦门大学共同开发出一套绩效评价指标体系，该指标体系依托工作逻辑模型，按照政府活动成果产生的远近顺序，构建起公共服务领域、制度实施、公共服务产品、公民体验、服务优化、社会效益为框架的指标体系，然后进一步设计出具体的评价指标（陈振明等，2009）。胡雅妮（2015）采用了类似的分类，将指标分为投入、过程、产出、效果四类绩效指标，并采用北京市公共教育支出项目进行了实证检验。实际上，该研究更多地依赖于项目的产出来判断绩效，并未将社会性和政策性纳入主要研究范畴。贾康（2010）采用了平衡计分卡的思想，从社会公众维度、业务流程及其优化维度、学习与成长维度和财务维度对支出绩效进行考察，但作者只给出了设计框架，未运用实际支出项目进行检验。

6．绩效评价方法讨论

绩效评价的代表方法有平衡计分卡、数据包络法、标杆管理法等。虽然平衡计分卡“并不是普遍适用于所有企业或组织的标准模式”（Butler A et al., 1997），但公共部门将其进行改造之后也运用到了公共支出的评估当中。美国的俄勒冈州政府使用标杆管理法，在广泛征求各行业各阶层公民意见的基础上，建立了包括经济、教育、环境、市民参与、社会支持、公共安全和社区发展7个领域共158个具体指标的俄勒冈州政府绩效评估体系，而项目支出绩效的评价是其中重要的一部分（帕特里夏·基利，2002）。

数据包络分析（DEA）是在测算环保财政支出的整体效率方面常用的一种定量分析方法，它可以计算具有相同类型投入和产出的多个单元（DUM）的相对效率，并对效率值进行分解。DEA测算出来的是相对效率值，计算结果显示相对有效率或相对无效率在一定程度上受到所选择的单元组合的影响。现有使用DEA模型研究政府环保支出效率的文献分别从省级（朱浩等，2014；高涓、乔桂明， 2019）和省内（阎东彬、付正，2016；孙开、孙琳，2016；王谦、于楠楠，2019）选择单元。在模型的选择上除了传统的CCR模型和BCC模型，一些改进后的拓展模型诸如DEA-Tobit 模型、超效率 SBM 模型等也被应用到环保财政支出效率测度上。

传统DEA模型以及在其基础上的一些拓展模型内部数学逻辑都基于数学规划，即是约束条件下求解目标函数的最值。这种对具有相同目标的多个单位测算相对效率的方法在资金整体效率测度上有广泛的运用，但是在具体的项目绩效评价中却缺乏应用的基础。定量分析客观、精准的优势使得一些学者尝试将线性规划的思想引入实现资金在多个项目间最优化分配的决策中。王宜成和房巧玲（2017）使用线性规划的方法，构建了一个基于最优化理论的环保资金配置模型，实现环保专项资金在污染防治和监管能力建设两类子项目中的最优分配，并通过实际数据验证了模型的可行性。

项目层面的绩效评价所采用的方法一般是从资金使用、项目管理和产出效益等方面设计共性和个性相结合的指标评价体系。程亮等（2010）运用逻辑框架法分析了中央环保专项资金从项目投入产生影响各个环节之间的因果逻辑关系，并从资金的投入与保障、项目建设与管理、项目产出、效益和可持续影响四个方面提出了16个评价指标。万寅婧等（2012）在对环保专项资金项目绩效评价中，基于SMART原则并结合项目自身的特点，对不同类别的项目从资金效益、项目产出和环境效益三个方面设置绩效评价个性指标。孙宁等（2015）分析了中央和各省在污染防治项目绩效评价方面的制度建设情况，发现在各地实践中绩效评价指标体系可以分为两种类型，一类是业务指标和财务指标的组合，另外一类是根据绩效管理时序逻辑，从目标设定到过程管理再到实现程度建立的指标体系。但是，绩效指标本身只能表现其所衡量对象的程度或大小，并不能给出结果的优劣，只有同作为锚定的绩效标准进行比较才能对被评价对象的绩效水平做出判断。绩效标准在绩效评价中基础性和关键性的地位催生了一系列研究。目标设置理论和标杆管理理论是绩效标准设定的主要理论依据，在国际实践中前者通过设置静态目标值与基准值起到绩效标准的作用（Yockey and Kruml, 2009），后者则通过一组单位之间的动态持续对比来衡量具体活动的绩效（Rondo-Brovetto and Saliterer, 2007）。马蔡琛和赵青（2020）结合国际经验和国内现实，探讨了预算绩效标准设置的两个基本因素，即设置标准的时间节点和依据，并介绍了划定支出定额、标杆激励和确定基准值及目标值三种绩效标准应用形式。张硕（2016）选择环境污染防治的成效和对市场环保投资资金的拉动效果两项可以量化的标准，对我国环境保护财政支出的绩效做出评价。

基于文献回顾，当前针对我国财政绩效评价的研究存在如下问题：

一是项目支出绩效评价对公共财政本质的忽略。公共财政的特征包括满足社会公共需要，调节收入分配，促进经济发展等（高培勇，2005）。其首要职能便是体现公共性，面向全体公民，解决公共问题，通过提供基本公共服务或公共产品来满足社会公共需要。对于公共支出绩效的考察，应围绕其对公共问题的解决程度展开。专项资金支出作为公共支出的一类，真正效果如何相当于财政政策的绩效如何。按照我国现行的公共支出绩效评价方案，其侧重业务性与财务性的考察，较难反映公共政策的实际效果与社会影响即政策绩效。如果按照现行项目支出绩效评价体系进行分析，则其只注意到了投入的直接产出目标而忽略了解决公共问题的根本目标。一部分研究对经济学上的“绩效”概念过分依赖，其以“3E”或“4E”作为绩效评价全部准则，忽略了公共财政所承担的解决社会问题的使命，每一笔项目支出均要发挥其相应的公共职能，而这一职能背后蕴含的社会价值并不是经济学价值导向的“3E”能够全面概括的；一部分研究受到当前我国财政绩效评价框架的严重影响，依靠现行评价体系，仅从指标上做出改进，没有从价值取向、逻辑选择等原则性环节上思考。国外的绩效审计评价体系虽然成熟，但应用前提为精细化的政府管理，不适合我国当前的行政管理状况。因此，回归财政支出公共性本质的绩效研究是不够的。

二是评价立场的偏颇。项目支出反映了公共政策的设计执行，无论其目的在于优化资源配置、改善收入分配还是保证社会经济的稳定运行，其根本用意都在于提高公民的社会心理感受，保障公民的公共物品获得。政府的治理理应秉持“将公民置于核心”，而并不是将政府自身置于核心，政府的责任之一就是为公民提供公共服务（Denhardt,2000）。我国在党的十八大报告中也多次强调以人为本。综合国内外项目支出绩效评价的理论与实践，我们发现当前讨论的关注点大多集中在项目支出的供给方（政府及相关职能部门）而缺少对项目支出的需求方（政策目标群体）的必要关注。最常见的做法是设置少量满意度相关指标，但绩效评价的主要视角还是以管理部门为主。政策目标群体的感受不但是公共财政支出的根本目的，而且是最为直接本质的评判标准。

二、环保专项资金的现状与统计分析

（一）财政专项资金绩效评估必要性

财政专项资金绩效管理能在近年来迅猛发展的主要原因在于，它符合了我国财政管理预算发展的实际需求。财政支出绩效管理这一管理方式贯穿于财政支出申请、安排、执行和监督的全过程，是按照财政支出经济性、效率性和有效性的总体要求，运用科学和规范的绩效管理方法，制定统一的评价标准，对财政支出的使用过程、支出成本、管理水平及其产生的效果进行全面、科学、客观、公正的衡量和综合评估，对财政资金进行事前、事中和事后的全方位控制。每个年度终了或项目完成后，用款单位必须提交自评报告，对资金使用过程和结果进行绩效评价，财政部门组织审核和重点评价，并将绩效结果作为下一年度预算安排的重要依据。

随着我省财政收入、支出的急剧膨胀，社会公众日益关注政府公共服务的质量、财政资金的使用效率和效果。近年来，人民代表大会越来越多地提出了这方面的监督要求。2018年，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，更加强化了人民代表大会对预算审查监督的重点，各方力量呼唤着政府绩效预算管理改革措施的出台，促使政府向公民负责，确保纳税人的钱不被浪费并高效地提供优质的公共服务，以促进公共利益的最大化。同时，我省的财政面临着双重困境：一方面，巨额支出申请与可支配财力的缺口不断加大；另一方面，每年产生大量财政资金闲置，导致“钱花不出去”。产生这一困境的原因就在于，在传统的“重分钱，轻管理”的财政预算管理方式下，财政对预算执行的结果没有全面的评估，因此各个职能部门领导总是想方设法地向财政部门要钱，但是对如何花钱并不十分重视。这导致部门要到钱以后往往没有制订详细的使用计划，也没有充分考虑项目实施过程中可能遇到的困难。如此一来，每年便形成了大量的闲置资金。由于部门预算改革对人员经费和公用经费的预算和使用做出了明确的规定，这部分经费的使用已经比较规范了。因此，专项经费包括环保专项资金成为改革的重点。不仅因为这部分资金规模庞大，是“钱花不出去”的重灾区，而且专项支出直接反映了政府开展了哪些具体的工作活动，尤其是公共服务的提供，因而公众关注度较高，也最能体现部门的财政责任。财政专项资金的绩效管理改革使得政府财政管理摆脱重分配、轻执行和暗箱操作的状态，使主要领导和财政部门能够从无谓甚至是复杂的人际关系中解脱出来，大大简化和澄清政府分配预算时的复杂和混乱，直接减少财政部门的压力和困难，使得各个预算参与者把更多的时间和精力用到项目实施和服务提供上来，使得政府行为趋于正常。可以说，财政专项资金的绩效评估管理具有现实的必要性。

（二）四川省社会经济发展状况与环保专项资金规模

1．四川省社会经济发展

近年来，四川省经济运行总体平稳、稳中有进。地区生产总值继续突破4万亿元大关，2019年地区生产总值46 615.8亿元，全年实现地区生产总值增长7.5%，增速高于全国平均值1.4个百分点。地区生产总值连续6年保持在7.5%～8.5%的平稳增长区间，经济总量继续位居全国第六、西部第一。规模以上工业增加值自2019年3月起连续10个月保持8%及以上的稳定增长，全年增长8.0%；全社会固定资产投资自2019年6月起连续7个月保持两位数增长，全年增长10.2%；社会消费品零售总额自2019年5月起连续8个月保持两位数增长，全年增长10.4%。2019年年末全省户籍人口9 099.5万人，比上年末减少22.3万人，户籍人口城镇化率为36.78%，比上年末提高0.91个百分点，2019年年末全省城乡就业总量为4 889万人，比上年末增加8万人。全年城镇新增就业107.8万人、失业人员再就业30.7万人、就业困难人员就业9.9万人，城镇登记失业率低于4.5%的控制目标。四川省已由高速增长向高质量发展阶段转变，形成了“一干多支、五区协同”区域发展新格局。同时，生态环境持续改善。全省 PM10下降7.5%、PM2.5下降10.6%，优良天数率为84.8%，同比提高2.6个百分点。成都空气质量优良天数增加16天。87个国考断面地表水水质优良比例提升至88.5%, 10个出川断面水质全部达到国家考核标准。

图1展示了四川省2010—2018年的地区生产总值、全社会固定资产投资总额、地方公共财政收入、地方公共财政支出、人均可支配收入、年末常住人口和人口密度。可以看出，地区生产总值、全社会固定资产投资总额、地方公共财政收入、地方公共财政支出、人均可支配收入等都呈逐年递增趋势，而年末常住人口、人口密度趋于稳定。

图1 四川省2010—2018年地区生产总值、财政收支及人口变化

说明：由于数据众多，黑白印刷色块不易区分，如阅读需要可以向出版社索要作者原图。下同。

图2为四川省2010—2018年各地市的地区生产总值。从图2中可以看出，在2010—2018年，四川省各地市的地区生产总值也是逐年递增的。

图2 四川省2010—2018年各地市地区生产总值

图3、图4为2010—2018年四川省各地市年末常住人口量及人口密度变化。从图3、图4可以看出，在2010—2018年，四川省各地市年末常住人口、人口密度趋于稳定。

图3 四川省2010—2018年各地市年末常住人口量

图4 四川省2010—2018年各地市人口密度变化

图5为2010—2018年四川省各地市全社会固定资产投资总额。从图5可以看出，2010—2018年，四川省各地市除资阳外的全社会固定资产资产总额都是呈逐年递增趋势。

图5 四川省2010—2018年各地市全社会固定资产投资总额

图6、图7为2010—2018年四川省各地市公共财政收入及支出情况。从图6、图7可以看出，在2010—2018年，四川省大多数地市公共财政收入、支出呈逐年增长趋势。

图6 四川省2010—2018年各地市公共财政收入情况

图7 四川省2010—2018年各地市公共财政支出情况

图8为2010—2018年四川省各地市人均可支配收入情况图。从图8可以看出， 2010—2018年，四川省各地市人均可支配收入也是呈逐年增长趋势。

图8 四川省2010—2018年各地市人均可支配收入

2．四川省环保专项资金规模

近年来，四川省不断加大对环保项目的投入力度，环保资金的投入从总体上看呈逐年增长趋势。本文选取了四川省内具有代表性的城市，分析具体到每个城市环保专项资金的投入情况（见图9）。

图9 四川省2010—2018年各地市节能环保支出情况

从图9中可以看出，2010—2018年，成都市、泸州市、德阳市、广元市、乐山市、南充市、眉山市、巴中市，每年的节能环保支出基本保持稳步增长的趋势；自贡市、攀枝花市、内江市在2010—2016年的节能环保支出基本保持稳定，在2017—2018年有一个显著的增长；绵阳市2013年的节能环保支出显著高于其他年份，而其他年份的节能环保支出波动比较明显；遂宁市、宜宾市除开个别年份，其他年份的节能环保支出基本保持稳步增长的趋势；广安市、达州市、雅安市每年的节能环保支出基本保持稳定；资阳市从2013年开始，节能环保支出呈减少的趋势。

环保节能支出的最终目的是保护当地的生态环境。为了衡量环保资金的使用情况，本文选取了如下一些指标：单位地区生产总值能耗、工业二氧化硫排放量、工业废水排放量、工业烟（粉）尘排放量等，作为衡量环保资金的投入使用效果（见图10、图11、图12、图13）。

图10 四川省2010—2018年各地市单位地区生产总值能耗

从图10中可以看出，各地市2010—2018年的单位地区生产总值能耗是呈逐年稳步递减趋势。

图11 四川省2010—2018年各地市工业二氧化硫排放量

从图11中可以看出，大多数地市在2003—2018年的工业二氧化硫排放量是呈递减趋势，部分地市没有明显变化。

图12 四川省2010—2018年各地市工业废水排放量

从图12中可以看出，大多数地市2003—2018年的工业废水排放量呈递减趋势，部分地市没有明显变化。

图13 四川省2010—2018年各地市工业烟（粉）尘排放量

从图13中可以看出，各地市2011—2018年的工业烟（粉）尘排放量无明显变化。

三、环保专项资金的绩效评价——基于DEA模型

在这一部分，我们将用数据包络法对四川省的环保专项资金进行绩效评价。数据包络法作为一种典型的非参数估计方法，应用该方法评价时无须设定评价函数的具体形式，投入产出采用隐函数的形式表示，不同决策单元的评价函数其参数可以变动，并针对各个决策单元都将通过数学规划模型的手段给出最优的投入产出函数，从而利用计算简化。数据包络法评价的是决策单元的相对有效性，其生产前沿面可以看成最优决策单元的投入与产出所组成的一个包络面，如果对应被评价的决策单元在该生产前面上，则称为DEA有效；否则，称为非DEA有效。

（一）绩效评价的指标设定

通过查阅四川省历年统计年鉴，以及在省人大的帮助下，我们搜集到2011—2017年四川省18个地级市各项投入产出数据，以节能环保支出作为投入指标，在产出指标上，采用能耗强度与污染物排放强度两类主要指标。

在具体测度指标选择上，考虑到节能环保财政支出的主要方向是环保行政管理与监测监察、污染防治与减排、能源节约利用与可再生能源开发、退耕还林、生态保护等主要领域，生态环境部针对污染的治理主要涵盖大气污染、水污染、土壤污染、噪声污染、固体废物与化学品污染、核辐射与电磁辐射污染等领域，每个领域又有多项细分考评指标，例如空气污染物的检测就包括二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、PM10、PM2.5等6类基本项目以及总悬浮颗粒物、氮氧化物、铅、苯并芘等4类其他项目。综合考虑以上情形并结合统计数据的连续可得性与可靠性，本文选取各地市单位GDP 能耗、单位GDP 废水排放量、单位GDP工业烟（粉）尘排放量、单位GDP工业二氧化硫排放量这4项作为产出指标。这些指标总体上可以反映环保财政在节能降耗、污染防治与减排、污染监测监察等环保技术与环境管理领域投入所带来的成效，“三废”排放指标也可反映囊括各类具体污染物项目的环境污染与环境质量细分指标，以单位GDP 的能耗或污染物排放得出的强度数值则便于各地级市之间的横向效率比较。表1为四川省环境保护财政支出效率的评估指标体系汇总表。

表1 四川省环境保护财政支出效率的评估指标体系汇总

（二）DEA模型构建

数据包络分析（DEA）以相对效率概念为基础，以决策单元（Decision Making Unit, DMU）的投入、产出指标的权重系数为变量，借助于数学规划模型将决策单元投影到DEA生产前沿面上，通过比较决策单元偏离DEA生产前沿面的程度来对被评价决策单元的相对有效性进行综合绩效评价。其基本思路是：通过对投入产出数据的综合分析，得出每个DMU综合相对效率的数量指标，确定各DMU是否为DEA有效。

（三）实证分析及结果

1．省内各地级市环保财政资金投入产出效率分析

运用MaxDEA软件将上述搜集的投入和产出数据，通过运行超效率模型对一种投入指标与四种产出指标的效率进行非参数估计，得出四川省各地级市2011—2017年各决策单元的超效率评价值，结果如表2所示。

表2 2011—2017年四川省各地级市环保财政支出效率

从表2中的估计结果可以看出，四川省环保财政支出效率总体上不高，全省均值基本在0.5上下，存在较大改善空间，而不同城市的效率差异也十分明显，出现两极化差距，有较多的城市存在环保财政支出效率低下的情形。只有成都和自贡历年的超效率DEA评价值均大于1，说明这两个地区的环保投资利用效率总体上比较高，各年的效率情况平稳。攀枝花、德阳、内江、资阳4个地区超效率DEA评价值的年均值为0.5～1，可以认为，就目前的社会经济发展状况而言，环保方面节能减排工作仍有较大潜力可挖。泸州、绵阳、广元、遂宁、乐山、南充、眉山等12个地区超效率DEA评价值的年均值不到0.5，说明这些地区环境保护投入产出效率较低，存在一定的问题。

这一结果与四川省一直以来的区域发展不平衡、不充分的状况是基本吻合的。近年来，四川省地区生产总值连续6年保持在7.5%～8.5%的平稳增长区间，经济总量位居全国第六位、西部第一名。但是，成都平原经济区在经济总量上占据绝对优势地位，且总量上的优势还处在加速扩大阶段。2010—2017年，成都平原经济区GDP 与其他四大区域的GDP 差距均扩大了1万亿元以上，成都平原经济区GDP占全省的比重保持平缓上升态势，7年间提升了2.3个百分点，2017年占比首次突破60%；而川南经济区占比下降了0.9个百分点，为15.8%；川东北经济区占比下降了0.6个百分点，为15.4%；攀西经济区下降了0.7个百分点，为6.8%；川西北生态示范区占比稳定在1.5%左右。由此可见，川内其他区域与成都平原经济区的差距存在逐步扩大的态势。全省发展呈现出区域差距逐步扩大、产业结构不断优化的趋势，城镇化发展梯度落差过大的问题虽有所缓解，然而全省经济副中心建设形势并不明朗，区域协同发展也面临诸多困难和挑战。因此，四川省的环保财政支出效率总体上也呈现出这种趋势。未来应以高速增长向高质量发展阶段转变，以“一干多支、五区协同”区域发展格局来破解区域发展不平衡、不充分这一突出问题。

同时，三州（甘孜、阿坝、凉山）地区的经济发展、资源开发与生态环境保护矛盾突出。川西北生态示范区和大小凉山地区是国家级重点生态功能区，是长江水系水源涵养地，对保障长江流域乃至全国生态安全具有重要作用。但是，三州地区地质结构不稳定，是我国主要石漠化地区之一，生态脆弱，极易遭到破坏，恢复能力较差。由于数据的不可得，我们在此未能对三州地区的环保财政支出效率做出分析。

2．六大国家中心城市的对比分析

作为四川省省会城市的成都市，其人口占四川总人口的19%，是中国的第四大人口大市，地区生产总值占四川经济的37%。高度集中的人口、庞大的经济总量以及每年高额的环保资金投入，使成都市的环保财政资金使用效率备受关注，也使其在对全省环保财政资金绩效评价中占有很大的权重。为了让环保财政投入绩效评估的实证分析更具客观性，本文选取了与成都同属国家九大中心城市的北京、上海、广州、西安和武汉作为对比城市，对六个城市环保财政投入绩效实证结果进行对比分析（见表3），同时考虑到近年来各城市在空气质量治理上的高度重视和巨大投入，这里将空气污染物浓度作为产出指标引入模型中，从而更加客观公正地评价各市环保财政投入绩效整体水平。

表3 六大中心城市环保财政支出效率值

从超效率值的年均值大小来看，环保投入与产出效率值从高到低依次为：北京、广州、上海、成都、武汉、西安。北京、上海、广州、武汉、成都各年的超效率DEA评价值均大于1，说明这5个城市的财政环保投入与产出均达到有效配置。只有西安各年超效率DEA评价值远小于1，说明西安2013—2017年的财政环保投入与产出效率是DEA无效的。

成都的环保投入产出超效率值5年内总体上呈现增加的趋势，环保财政资金的使用效率在稳步提高。相较于武汉，2013年、2014年和2015年成都的超效率值略低于武汉，但是2016年和2017年，成都的超效率值超过武汉，并拉开差距。而与同为西部地区省会城市的西安相比，成都的财政环保投入产出超效率值在各年均远大于西安。

从上面的分析可以看出，成都的环保财政资金使用效率与北京、上海和广州还存在一定的差距，这跟国家的战略规划与地区的产业结构、经济发展水平、技术水平密切相关，但是成都环保专项财政资金使用效率在逐年提高，以及使用效率优于具有相似条件的西部和中部省会城市西安、武汉，表明成都的环保财政资金的使用是值得肯定的。

四、环保专项资金绩效评价机制创新及建议

财政绩效评价改革的基本理念是根据预期的结果来分配财政资金，使得资金使用者对结果负责。虽然整个改革的内容极其复杂，但机制的创新应是其首要和核心的内容。创新和优化财政绩效评价政策机制，可以更好地促使政府向公民负责，确保纳税人的钱不被浪费并高效地提供优质的公共服务，以促进公共利益的最大化。

（一）财政绩效评价政策的优化机制

1．人大作为评价主体的组织模式

目前，我国财政支出绩效评价主要由财政部门组织。在这种评价模式中，财政部门、主管部门、用款单位和社会评议者的角色比较清晰，组织协调也相对简单。但与此同时，评价存在客观性不足、专业性欠缺等问题。因为财政部门主导资金管理办法制定，并对资金负有监管责任，即使作为评价的组织者也存在“运动员”和“裁判员”的角色冲突；加之，依靠体制内部报送绩效信息容易失真，财政部门与平行的主管部门存在相互牵制关系等。但目前评价市场发育有限，专业机构水平参差不齐，财政信息大都由政府部门垄断，第三方机构独立评价条件并不成熟。人大作为评价主体、财政部门与主管部门协同、第三方独立实施的组织模式应是未来发展方向。在这一组织模式中，关联主体的角色清晰，优势互补，能有效提高评价的专业性、可行性与公信力。

2．实施财政绩效管理的顶层设计

实施财政绩效管理的顶层设计，国际经验均为自上而下的推进。事实证明，绩效管理的成效取决于顶层设计的合理性与基层治理的有效性。我国的财政绩效管理有自身的优势：比较高效的统一管理体系，以及追求经济发展的共同目标。需要注意的问题是，区域间和部门间的差异性比很多成熟经济体大，政府的管辖范围及作用发挥也比其他国家更广。这便要求绩效管理筹集的信息更多，单靠财政部门甚至行政部门往往很难完成上述工作，有待多方协调推进。

因此，实施财政绩效管理的顶层设计，要在中央层面鼎力支持下，财政部门牵头推进，各部门协调配合，以绩效管理改革成效促进经济社会的全面转型。以“大财政”的思路谋划财政绩效管理，汲取各国绩效管理的有益经验，研究政府收支体系切入的政府绩效改革实施方案，将与政府财务活动和资产运行相关的所有行动纳入“大财政”推动下的财政绩效管理。充分利用新预算法贯彻实施的有利时机，在向下推进的过程中获得各方面更多的支持。建议推动顶层决策机构，促进部门横向关系与行政纵向管理的协调，引起各部门对财政预算管理部门的重视，降低行政隶属关系或项目委托关系对预算绩效管理的干扰，深化各部门对预算绩效管理的理解，不仅是对预算资金的追踪检查，而且是推动行政效能提升的抓手。

3．优化财政绩效评价流程

为适应财政科学化、管理精细化的要求，推进财政绩效“以结果为导向”的绩效管理改革，在实践中应不断优化财政绩效评价流程的设计。

（1）重视绩效目标申报

财政资金支出项目绩效目标申报是整个绩效管理的重要前期工作，也是开展预算绩效管理的关键步骤。除了要求部门在编制预算“一上”“二上”时必须填报目标申报表以外，还应将其规范化。即符合条件必须申报，否则不予立项；绩效目标尽可能设置量化和细化的绩效目标，避免空洞模糊，注重绩效内容的申报。

（2）夯实评价内容

首先，筛选评价项目。将超过一定金额（如500万元）的项目或财政专项项目（绩效滞后类项目、跨年度类项目可缓评）纳入下年度的绩效评价，有效提高评价的客观性、公正性和针对性。其次，分类设置权重。按照项目性质和内容细分项目类别，分类设置计分权重，对应设计不同的绩效评分表，并不断丰富指标库，定期总结部门使用的评价指标，增加共性评价指标，丰富和细化个性评价指标，逐步建立和完善一套部门与类别相结合、定性和定量相结合、共性与个性相结合的指标体系，实行动态管理，不断扩充指标库。最后，推行预评机制。在部门自评过程中，增强与部门绩效评价经办人的沟通，帮助部门挖掘项目的效益性指标，优化评价方法，丰富评价内容，促使自评材料更加全面地反映项目绩效。

（3）引导评价结果的应用

评价结果要发挥实质性作用，首先要保证评价结果的合理性和科学性。在这个方面，可考虑引入第三方力量来实施绩效评价。除此以外，注重与业务处室、主管部门的沟通协调；严格控制评价结果的等级，保持橄榄形的等级体系，慎重评定差和优的项目。

评价结果的应用，一是可作为部门每年预算编制和财政部门预算审核的重要参考依据；二是将支出项目绩效意见反馈给各部门，提出绩效存在的问题和改进意见，促使绩效信息有效地贯穿整个部门公共管理的活动当中，促进部门提高项目管理水平；三是结合相关规定，对在绩效评价中发现的重大问题，要求部门及时予以纠正和整改，加强对财政资金的后续跟踪和绩效问责；四是向各级人大提交年度绩效专题报告，延伸绩效管理环节，借助人大的力量，让评价结果对部门形成有效的约束力和推动力，引起部门对该项工作的重视。

（二）环保专项资金绩效评价指标创新

推进财政专项资金绩效管理改革，是一项复杂的系统工程，涉及多方面因素。其中，核心问题之一就是设计合适的绩效评价指标。财政支出内容的丰富性和支出效益的多元性，决定了绩效评价指标的复杂性。对于每类行业，甚至每个项目，都可能设置不同的评价指标，这就注定了评价指标体系的构建工作是漫长而又系统的。

四川省的环保专项资金的绩效评价指标，按照现有的《四川省财政支出绩效评价管理暂行办法》《四川省省级财政项目支出绩效评价指标体系及评分标准》《中共四川省委 四川省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》《四川省省级环保资金支出绩效评价管理暂行办法》等规章制度，四川省财政投资评审中心、四川省环保投资评估与绩效评价中心已经做了大量工作，每年都开展了环保项目的专项资金的绩效评价工作，并形成报告，使评价指标也日趋丰富和合理，并取得了积极的成效。对于环保专项资金的绩效评价指标完善，我们认为可以进一步细分为共性指标、个性指标和修正指标三类。其中，共性指标可以用作不同类别财政支出的绩效评价；个性指标反映不同类别财政支出、不同类项目特有的绩效指标；修正指标的定义为根据财政支出评价对象和评价当时所处的社会、经济环境而设置的评价指标。

从现有的和其他各省（自治区、直辖市）的财政支出绩效管理实践来看，有按共性与个性分类，按财务与业务分类或是按定量与定性分类，按经济、效益与效率分类，按财务、业务与效益分类等方法。这些分类方法存在一定的交叉，如共性指标与个性指标不是完全隔离的，财务和业务指标也不是完全分开的。在共性指标中既有业务指标，也有财务指标，还有定量指标和定性指标，个性指标也是如此。指标分类方法的更新换代，是改革思路的体现和实践的推动，有利于指标的分类设置科学化、细化和尽可能量化，有利于指标数量的丰富化，也有利于指标库的建立和完善。为此，我们尝试提出环保专项资金绩效评价的指标体系。

从实践来看，虽然财政部门和预算单位对第三方组织参与绩效评价指标的设计并不排斥，但专家、中介等第三方组织对绩效评价指标的制定参与度较小。大部分项目的个性指标都还是以预算单位提出为主，财政部门给出意见。如果预算单位既是项目主管部门又是项目用款单位，则绩效管理个性指标一般由本部门的自评工作小组或相关处室负责制定和选取；如果预算单位只是项目主管部门，则绩效管理个性指标既可能是由其统一选用，也可能由项目用款单位自行选用。因此，除了自评材料组织者的个人能力与主观努力之外，绩效评价指标的构建还受预算单位对于绩效管理工作的重视与配合度等诸多因素的影响。

综上所述，财政绩效评价指标体系的构建要服务于预设目标，既要兼顾指标结构层级、信度效度等科学要求，又要满足环境条件和操作上的可行性。换言之，指标应有效度和信度、有意义及容易理解、有时限及可操作。建立绩效评价的指标体系涉及两个重要问题：第一，指标体系是一个开放体系，与外部环境息息相关，因为指标数据源自政府系统众多部门、外部部门、社会组织及公众等，因此，指标体系构建也是一个政治博弈的过程，关联主体的利益取向往往反映到指标体系中。第二，评价体系的统一性和差异性之间的矛盾。不论是服务于组织管理还是满足社会需求，对一组对象的评价客观上都要求指标体系具有统一性，但同时，被评对象一定有自身的特点，也正因为如此，财政资金的绩效评价指标体系被视为世界难题。

五、结语

财政绩效评价的改革与管理是一个政治博弈的过程，各相关关联主体的利益取向纠缠其中。同时，推动财政专项资金的绩效管理及其评价指标体系建设，还必须应对来自自身的一系列挑战。传统意识根深蒂固，加上预算改革对“控制取向”的强调，导致各支出部门缺乏绩效意识，绩效管理有沦为行政控制工具的危险；由于缺少提出实质性的奖惩措施的能力，绩效管理部门难以有效化解遇到的阻力，支出部门的配合程度和工作热情也难以为继；许多支出部门负责绩效管理工作的人员，既没有能力也缺乏精力去选用更好的绩效指标，财政部门自身在分析、管理大量的绩效信息时也显得捉襟见肘；财政支出项目绩效指标的设计和测量难度本来就很大，不仅需要良好的部门沟通与配合，也需要细致区分项目的绩效体现周期和综合性绩效目标，还需要谨慎地平衡评价成本和评价效益。

展望下一步改革，财政专项资金绩效评价的质量若要得到大幅提高，绩效评价指标的设计应突破传统的分类思维，加强与其他机构的交流合作，丰富绩效指标来源；绩效评价指标的应用应和预算、项目管理更加紧密地结合起来，应更加切实地反映民生和支出部门的专业需求……毫无疑问，这一切改革措施都需要一个过程，无法一蹴而就，既需要在经济投入上持续保障，更需要在政治支持、绩效文化、会计信息、技术创新等方面取得突破，才可能获得更大的发展。

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作者简介：文杰，男，西南财经大学财税学院副教授。蒲泓锦，男，西南财经大学财税学院博士研究生。胡天祥，男，西南财经大学财税学院硕士研究生。