2 行政机关履行法定职责期限未满，不可提起行政复议或行政诉讼

——蔡某等诉瑞安市税务局、瑞安市人民政府不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

浙江省温州市中级人民法院（2018）浙03行终480号行政裁定书

2.案由：不履行法定职责纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：蔡某等31人

被告（被上诉人）：浙江省瑞安市国家税务局（以下简称瑞安市税务局）、浙江省瑞安市人民政府（以下简称瑞安市人民政府）

【基本案情】

蔡某等31人系瑞安市上望街道雅儒村村民，因怀疑安置地瑞安市宏都小区在建设过程中相关部门存在偷税漏税情况，包含原告在内的33名雅儒村村民于2017年10月11日向被告瑞安市税务局发出《查出偷税申请书》，瑞安市税务局税收违法案件举报中心于同年10月16日受理并移交税务稽查局办理，税务稽查局展开调查核实工作并于2018年1月15日将检举事项调查结果回复举报中心。2018年1月27日，被告向原告等人送达《税收违法行为检举线索检查情况书面告知书》。另，原告等人于2018年1月2日向被告瑞安市人民政府申请行政复议，复议请求为“1.确认被申请人收到申请人的查处偷税申请后没有依法回复的行为违法；2.责令被申请人作出回复”。瑞安市人民政府于同年1月9日受理原告的复议申请，审理过程中因查明瑞安市税务局已针对检举事项作出调查处理并将查办结果告知检举人，故驳回原告等人的复议申请。原告遂以两被告不履行法定职责为由，于2018年3月22日诉至瑞安市人民法院，诉讼请求为“1.确认被告瑞安市税务局收到原告的查处偷税申请后没有依法回复的行为违法；2.判令瑞安市税务局作出回复；3.撤销被告瑞安市人民政府作出的《行政复议决定书》”。

【案件焦点】

本案瑞安市税务局是否在法定期限内对原告的履行法定职责申请作出处理。

【法院裁判要旨】

浙江省瑞安市人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算……《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。由上述法律规定可知，公民、法人和其他组织申请行政机关履行法定职责的，应当给予行政机关针对申请作出处理的法定期间，在此期间届满之前指控行政机关不履行法定职责属于时间未成熟。根据《税收违法行为检举管理办法》第十八条第二款的规定，本级税务机关稽查局直接查办的检举案件，除有特定时限者以外，承办部门应当在收到纸质交办单以后3个月内将查办结果报告本级税务机关稽查局负责人并回复举报中心。可见，税务机关针对税收违法行为检举的处理期限应当自受理之日起3个月内反馈至税收违法案件举报中心。本案中，被告瑞安市税务局于2017年10月16日受理原告等人的举报事项申请，其履行法定职责的期限应当至2018年1月16日方才届满。故原告等人以瑞安市税务局未在法定期限回复为由于2018年1月2日向瑞安市人民政府申请行政复议，不符合复议受理条件。现瑞安市人民政府受理了原告等人的复议申请，不符合上述规定。故此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：

驳回蔡某等31人的起诉。

原告不服一审判决，向温州市中级人民法院提起上诉，二审审理期间，原告方撤回上诉，一审判决生效。

【法官后语】

一、履行法定职责的起诉时机问题

行政相对人申请行政机关履行法定职责是有一定履行期间的，在行政机关履行法定职责期间内，行政相对人直接指控行政机关不作为应当属于时机不成熟。只有在行政机关履行法定职责期限届满后仍然不作任何表示，即可视为行政机关不作为，此时，行政相对人指控行政机关不作为方才于法有据。。

二、行政机关履行法定职责期限未满时的处理

行政机关不履行法定职责指的是法律规范创设了行政机关的某种职责，负有该职责的行政主体，在相对人提出申请并且客观上能够履行的情况下，在一定期限之内，行政机关对相对人的申请不予答复、拒绝受理或者不正确受理的情形。因此，行政机关不履行法定职责构成行政不作为的条件有四：第一，行政机关具有法定的职责；第二，行政机关客观上能够履行该职责；第三，相对人提出申请要求行政机关履行法定职责；第四，行政机关在履行期限内未履行该职责。就此而言，行政机关履行法定职责的期限是对行政相对人诉权的一种积极限制，亦是对行政行为效力的消极维护，履行职责期限未满，相对人的诉权将不能实现，阐述如下：

首先，行政机关在履行法定职责期限未满时，行政相对人提起行政复议的，复议机关应当不予受理。若复议机关在原行政机关法定职责履行期限未满时受理了行政复议申请，并且作出维持决定的，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款的规定，此时符合“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的情形，应当直接驳回行政相对人的起诉。

其次，行政机关在履行法定职责期限未满时，行政相对人提起行政诉讼的，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”，行政相对人亦只能在行政机关履行法定职责期限届满之日享有诉权，否则亦不符合行政诉讼受理条件，应当驳回起诉。

三、复议期间的经过导致起诉期限超时的处理

如果原行政机关履行法定职责期限未满，相对人又提出行政复议，复议机关受理后，复议期间的经过导致起诉期限超时如何处理？原行政机关履行法定职责期限未满，相对人便提起行政复议，复议机关受理后，由于复议期间经过的时间较长，超过了6个月的起诉期限，此时，相对人还能不能享有诉权？此时应分两种情况：第一，行政复议结果被申请人接受的，行政诉讼自然无提起之必要；第二，行政复议结果未被申请人接受的，若复议机关决定维持原行政行为的，相对人可以将原行政机关和复议机关一并起诉，若复议机关改变原行政行为的，相对人可以起诉复议机关。此时，尽管原行政行为的起诉期限已经超过，但仍不影响行政相对人的诉权，其依然可以提起行政诉讼。

编写人：浙江省瑞安市人民法院 鲍斌慧 冯余芳