第二节 土地使用权划拨

本节共两条，规定了以下两个方面的内容：一是土地使用权划拨的法律定义（第二十三条）；二是土地使用权划拨的具体范围（第二十四条）。

第二十三条 土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

条文主旨

本条是关于土地使用权划拨法律定义的规定。

立法背景

在我国，要取得国有土地使用权的方式有二：出让和划拨。并非所有土地使用权的取得都要采取出让的方式。以出让的方式取得土地使用权需要依法缴纳土地出让金，通常适用于营利性开发用地的取得。以划拨的方式取得土地使用权是无偿的或者只需要缴纳很低的费用，通常适用于公益性用地的取得。本条即在于规定土地使用权划拨，以规范公益性用地的取得。

条文解读

一、土地使用权划拨的概念

根据本条规定，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。土地使用权划拨与土地使用权出让有明显不同，前者往往是基于公益目的而进行的，后者一般带有营利性的目的。

（一）土地使用权划拨的法律特征

1.土地使用权划拨以土地所有权与使用权分离作为基础

我国实行土地公有制，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。因此，土地使用者只能取得土地使用权而不能取得土地所有权。土地使用权划拨是土地使用权转让的一种方式，其必须以土地所有权和使用权分离为前提。

2.土地使用权划拨具有社会公益性质

根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款的规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。划拨土地使用权的取得通常是无偿的，一般由国家机关、军队、人民团体或者事业单位等取得。国家将国有土地使用权无偿或者以极低的费用划拨上述单位，主要原因是上述单位都具有公益属性。

3.土地使用权划拨是无偿的或只需缴纳少许费用

土地使用权划拨具有公益性质，本条规定，经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后即可将该幅土地交付土地使用者使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用。土地使用者需要缴纳补偿、安置等费用的情形，一般是划拨城市存量建设用地使用权或征收集体土地后划拨土地使用权。土地使用者无偿取得划拨土地使用权的情形，一般是划拨国有荒山、沙漠、滩涂等土地使用权。

此外，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第四十三条之规定，虽然土地使用权划拨是无偿的，但划拨土地使用者仍需要按照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（原国务院令第17号、国务院令第709号最新修订）的规定，缴纳土地使用税。

4.土地使用权划拨没有使用年限的限制

国家基于公益目的，将国有土地使用权划拨给国家机关、军队、人民团队或者事业单位等使用，本身就是无偿的或者只需支付少许费用，没有必要对其使用期限作出特别的限制。因此，本条规定，除法律、行政法规另有规定外，划拨土地使用权没有使用期限的限制。

（二）划拨土地使用权的具体情形

本条规定，划拨国有土地使用权，须经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，或者无偿将土地使用权交付给土地使用者。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，下列建设用地可以划拨方式取得：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十一条之规定，开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。以上土地使用权划拨的情形都具有公益属性，这与土地使用权出让的情形存在显著不同。

二、土地使用权划拨的程序和批准

本条规定，土地使用权划拨须经县级以上人民政府依法批准。根据《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第653号），土地使用权划拨需经以下程序：

第一，申请。开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准。建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，或者能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，建设单位应持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请。

第二，审查。由市、县以上人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审查，拟订供地方案，或拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），报市、县级以上人民政府批准。

第三，批准。由市、县级以上人民政府依照土地管理法及其实施条例和省、直辖市、自治区设置的批准权限，对划拨土地使用权申请进行批准。供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

第四，划拨与登记。市、县级以上人民政府土地管理部门应当依照国有土地划拨决定书所确定的土地四至，向土地使用者交付土地。土地使用者应及时进场开工建设，在建设项目竣工后，经市、县人民政府土地管理部门查验实际用地范围，可以向土地管理部门申请办理土地登记手续，由土地管理部门核发有关土地使用证。

三、划拨土地使用权的收回

虽然划拨土地使用权没有期限的限制，但是这并非意味着土地使用者可以无条件、无期限地使用土地。为了保障国家作为国有土地所有人的身份和地位，法律规定在一些特定的情形下，国家可以收回划拨土地使用权。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第四十七条的规定，下列两种情形下，市、县人民政府可以无偿收回划拨土地使用权：一是无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的；二是根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。同时，市、县人民政府无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，应当根据实际情况给予适当补偿。此外，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第三项规定，因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的，有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。

四、划拨土地使用权的转让、出租和抵押

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第四十五条，划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权若要转让、出租和抵押，需要同时符合以下条件：第一，土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人。第二，领有国有土地使用证。第三，具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明。第四，依法签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。第五，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准。

划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让、出租和抵押的，需要依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第三章、第四章和第五章的规定办理。

相关规定

《中华人民共和国物权法》第137条；《中华人民共和国土地管理法》第54、56、58条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第653号）第22、23条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第43～47条。

第二十四条 下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：

（一）国家机关用地和军事用地；

（二）城市基础设施用地和公益事业用地；

（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；

（四）法律、行政法规规定的其他用地。

条文主旨

本条是关于土地使用权划拨范围的规定。

立法背景

土地使用权划拨具有公益性质，为了防止土地使用权划拨制度被滥用，损害国家作为土地所有者的合法权益，法律须对土地使用权划拨的范围加以明确规定。

条文解读

一、土地使用权划拨的具体范围

《中华人民共和国土地管理法》第五十四条和本条对土地使用权划拨的范围作了概括性的规定，原国土资源部于2001年10月22日颁布生效的《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）对土地使用权划拨的范围作了更为具体的规定，包括以下几类：

第一，国家机关用地和军事用地。国家机关用地，包括党政机关和人民团体的办公用地和安全、保密、通讯等特殊专用设施用地。军事用地包括以下几类：（1）指挥机关、地面和地下的指挥工程、作战工程。（2）营区、训练场、试验场。（3）军用公路、铁路专用线、机场、港口、码头。（4）军用洞库、仓库、输电、输油、输气管线。（5）军用通信线路、侦察、观测台站和测量、导航标志。（6）国防军品科研、试验设施。（7）其他军事设施。

第二，城市基础设施用地和公益事业用地。城市基础设施用地包括：（1）供水设施：包括水源地、取水工程、净水厂、输配水工程、水质检测中心、调度中心、控制中心。（2）燃气供应设施：包括人工煤气生产设施、液化石油气气化站、液化石油气储配站、天然气输配气设施。（3）供热设施：包括热电厂、热力网设施。（4）公共交通设施：包括城市轻轨、地下铁路线路、公共交通车辆停车场、首末站（总站）、调度中心、整流站、车辆保养场。（5）环境卫生设施：包括雨水处理设施、污水处理厂、垃圾（粪便）处理设施、其他环卫设施。（6）道路广场：包括市政道路、市政广场。（7）绿地：包括公共绿地（住宅小区、工程建设项目的配套绿地除外）、防护绿地。公共事业用地，包括非营利性邮政设施用地、非营利性教育设施用地、公益性科研机构用地、非营利性体育设施用地、非营利性公共文化设施用地、非营利性医疗卫生设施用地、非营利性社会福利设施用地。

第三，国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地。具体包括，石油天然气设施用地、煤炭设施用地、电力设施用地、水利设施用地、铁路交通设施用地、公路交通设施用地、水路交通设施用地、民用机场设施用地。

第四，法律、行政法规规定的其他用地。此款为兜底条款，是为了增强法律规范的灵活性，以适应实践的需要。

二、土地使用权划拨以“确属必需”为必要条件

本条规定“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨”。因此，土地使用权划拨，除要符合本条规定的划拨范围外，还需要满足“确属必需”的条件，才可以由县级以上人民政府依法批准划拨。在理解“确属必需”这个条件时，需要明确，对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，不能以划拨的方式提供土地使用权，而应当以有偿方式提供土地使用权。

本条规定“确需必需”为划拨的条件，在立法上是有考虑的：一方面，从我国实际情况出发，同时，也借鉴国外一些国家或地区的做法，一律采取土地使用权出让的方式提供建设用地的使用权，是不切实际的，还应当考虑对某些建设用地的土地使用权采取划拨方式提供土地。另一方面，从发展我国社会主义市场经济，大力推进土地使用制度改革，培育和发展房地产市场出发，应当逐步缩小土地使用权划拨的范围，扩大土地使用权出让范围。对能够采取市场机制配置土地资源的，就应当尽可能地采取市场机制配置土地资源；不能够采取市场机制配置土地资源的，才采取划拨方式配置土地资源。这样有利于发挥市场在配置土地资源这一生产要素中的作用，保证国家在土地资产方面的收益。

事实上，全部依赖出让方式提供土地，既无可能，也不必要。因为，政府、医院等公共性、公益性事业确属人民生活之必需，对于这部分的土地使用者更适宜以划拨的方式提供土地使用权。此外，鉴于土地的稀缺性和极高的经济价值，若滥用土地使用权划拨制度，容易造成权力寻租，损害国家作为国有土地所有权人的身份和地位，损害国家利益。所以，法律有必要规定土地使用权划拨制度，但须以“确属必需”为条件。至于何谓“确属必需”，其尺度应当如何把握，本条规定，由县级以上人民政府根据具体情况加以运用。

相关规定

《中华人民共和国土地管理法》第54条；《城市房地产转让管理规定》（建设部令第96号）；《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）。