上海自贸区及临港新片区最新金融改革试点政策解析

李一纯[9]

临港新片区的设立及近期相关部门在“深化金融改革开放”的宏观背景下出台的金融改革试点政策将上海自贸区的金融改革创新推进到了一个新的高度。贸易融资资产跨境转让业务试点、跨境本外币结算便利化试点、一次性外债登记与外债额度便利化试点、本外币合一的跨境资金池试点等最新的试点政策，值得拟在或已在上海自贸区或临港新片区开展或拓展相关业务的企业和金融机构关注。此外，透过这些金融改革试点政策，也可以在一定程度上窥见某些金融改革在全国范围内进一步推广和发展的方向和趋势。

本文旨在结合笔者对于上海自贸区及临港新片区宏观政策的理解，就最近出台的上海自贸区以及临港新片区的金融试点政策中的亮点和改革趋势进行简要的介绍和分析。

一、上海自贸区及临港新片区金融改革政策发展宏观概览

笔者将上海自贸区及临港新片区金融政策发展的脉络简要罗列如下，以供大家宏观了解，上海自贸区及临港新片区金融政策的沿革和最新着力点，下文我们将针对最新金融试点政策中的亮点进行具体的介绍和分析。

2013年9月29日，上海自贸区正式挂牌成立。上海自贸区成立后近两年里上海自贸区在自由贸易账户体系、跨境资金池、便利化外汇管理等方面进行了一系列的金融创新。

2015年4月，国务院印发了《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》将上海自贸区的范围由4个海关特殊监管区域（28.78平方公里）扩展到陆家嘴、金桥和张江三个片区（共120.72平方公里），并将部分改革试点经验推广至全国。

2017年3月，国务院印发《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，提出两大创新，一是设立自由贸易港区，二是探索成为支持“一带一路”的重要枢纽。

2019年7月，国务院印发了《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案的通知》，并批复同意设立中国（上海）自由贸易试验区临港新片区（以下简称“临港新片区”）。《临港方案》表示将“对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区”，并明确提出“探索资本自由流入流出和自由兑换”。伴随着临港新片区的设立，一系列的金融政策法规的相继出台，包括但不限于：

二、上海自贸区或临港新片区有哪些金融政策亮点？

（一）贸易融资资产跨境转让业务试点

2020年3月31日，上海市金融学会跨境金融服务专业委员会发布了《临港新片区境内贸易融资资产跨境转让业务操作指引（试行）》（以下简称《转让指引》）。《转让指引》是《关于进一步加快推进上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见》（银发〔2020〕46号）中“在临港新片区内试点开展境内贸易融资资产跨境转让业务”政策的配套操作指引，其中规定，上海市各商业银行可按照“服务实体、真实贸易、真实出表、真实转让、风险可控”的原则，在临港新片区内开展境内贸易融资资产跨境转让业务。试点初期，可转让资产包括基于国内信用证贸易结算基础上的福费廷和风险参与资产。其他类型贸易融资资产的跨境转让业务将根据“成熟一项、推出一项”的原则予以推出。笔者将《转让指引》的核心规定及笔者对于该等规定的简要解析整理如下：

续表

（二）跨境本外币结算便利化

1.跨境人民币结算便利化

2020年3月12日，上海市银行外汇及跨境人民币业务自律机制发布了《临港新片区优质企业跨境人民币结算便利化方案》（以下简称《便利化方案》），其中规定临港新片区的试点企业在办理货物贸易、服务贸易、人民币资本金、跨境融资等业务时仅需提交跨境收付款说明或收付款指令，而无需事前、逐笔提交真实性证明材料。就跨境人民币结算便利化试点，人民银行宏观审慎管理局此前曾发布《关于开展更高水平贸易投资便利化试点业务的通知》（银宏审\[2019\]10号，以下简称“10号文”），允许18个自贸区开展跨境人民币便利化试点业务。《便利化方案》是对于10号文在临港新片区的落地和细化。笔者将《便利化方案》中的核心要点及相关规定整理如下：

《便利化方案》的发布将便利临港新片区内企业对于资本项目及经常项目项下人民币资金的使用，提高资金使用效率。需要注意的是，前述便利化措施并没有改变或突破《关于明确外商直接投资人民币结算业务操作细则》（银发〔2012〕165号）对于资金用途的限制。

2.跨境外币结算便利化

2020年3月11日，上海外管局发布了《关于在全辖开展资本项目外汇收入支付便利化试点的通知》（上海汇发〔2020〕8号，以下简称“8号文”），其中规定上海地区银行可为符合条件的企业办理跨境外汇收入境内使用便利化试点。就外币结算便利化试点，国家外汇管理局此前于2019年10月23日发布《关于进一步促进跨境贸易投资便利化的通知》（汇发〔2019〕28号，以下简称“28号文”），其中原则性地规定“允许试点地区符合条件的企业将资本金、外债和境外上市等资本项下收入用于境内支付时，无需事前向银行逐笔提供真实性证明材料，其资金使用应当真实合规，并符合现行资本项目收入使用管理规定”。8号文是对28号文前述规定在上海市范围内的落地和具体细化。笔者将8号文中的核心要点及相关规定整理如下：

需要说明的是，上海辖区内跨境外币结算便利化仅适用于资本项目，并未涵盖经常项目。对于经常项目项下的外币结算便利化试点，目前需参照28号文等相关规定。此外，在资金用途方面，8号文亦未突破《关于改革和规范资本项目结汇管理政策的通知》（汇发〔2016〕16号）等法律法规的对于资金用途的限制。

笔者理解，资本项目与经常项目外币结算便利化试点政策的统一和推广、本外币跨境资金结算便利化试点政策的统一和推广或成为未来跨境资金结算便利化改革的方向，而进一步放宽跨境资金在使用用途上的限制，或许将成为进一步激发企业借用外债、鼓励境外资金流入的强力措施。

（三）一次性外债登记与外债额度便利化试点

2020年6月5日，上海外管局发布了《关于在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区开展外债登记管理改革试点的通知》（汇发〔2020〕26号），在临港新片区开展外债登记管理改革试点。临港新片区内符合条件的非金融企业可在其自身外债额度内办理一次外债登记，在登记额度范围内直接在经办银行办理外债资金借、用、还，无需逐笔办理外债的签约、提款、变更、注销登记。该等政策有助于简化试点企业办理跨境融资业务流程，进一步推进资本项目可兑换。2020年4月3日，上海外管局发布了《关于中国（上海）自由贸易试验区高新技术企业外债便利化额度试点业务的通知》（上海汇发〔2020〕16号），允许符合一定条件的上海自贸区内的中小微高新技术企业在等值500万美元额度内自主借用外债，该等政策为上海自贸区内中小微高新技术企业跨境融资提供了便利。

（四）允许外债资金开展境内股权投资

2019年7月10日，上海外管局印发的《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则（4.0版）》（上海汇发〔2019〕62号，以下简称“62号文”），规定“支持区内非投资性外商投资企业在真实、合规的前提下，按实际投资规模将资本项目外汇收入或结汇所得人民币资金依法用于境内股权投资”。

虽然28号文也在一定程度上放开了区外外商投资企业股权投资的限制，即“允许非投资性外商投资企业在（1）不违反现行外商投资准入特别管理措施（负面清单）且（2）境内所投项目真实、合规的前提下，依法以资本金进行境内股权投资”。但是，28号文仅放开了区外非投资性外商投资企业以“资本金开展股权投资”的限制，在资金来源方面并未放宽到所有资本项目。62号文的开放，不仅包括了资本金及资本金结汇所得人民币，也涵盖了资本项目项下的外债资金和外债结汇所得人民币。

（五）企业外债模式及外债币种的调整

1.已选择“投注差”模式借用外债的企业，可调整为以跨境融资宏观审慎管理模式借用外债

62号文规定“允许区内已确定选择‘投注差’模式借用外债的企业，可调整为以跨境融资宏观审慎管理模式借用外债”。对于区外企业而言，《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发〔2017〕9号）及《全口径跨境融资宏观审慎管理政策问答（第一期）》规定：“过渡期（已届满）内外商投资企业可以在现行‘投注差’管理模式和‘宏观审慎管理模式’下任选一种模式适用，且一经选择不得调整，而未允许已确定选择‘投注差’模式借用外债的企业，调整为采用宏观审慎管理模式借用外债。”

值得注意的是，为进一步扩大利用外资，便利境内机构跨境融资，2020年3月12日中国人民银行、国家外汇管理局联合发布了《关于调整全口径跨境融资宏观审慎调节参数的通知》（以下简称“64号文”）将《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发〔2017〕9号）中的宏观审慎调节参数由1上调至1.25。这意味着选择“宏观审慎管理模式”借用外债的企业，可以借用的外债额度上限变为跨境融资风险加权余额上限=金融机构资本或企业净资产×跨境融资杠杆率×1.25，即较其此前的外债额度提升了25%；对于此前已经选择“投注差”借用外债模式的上海自贸区内企业而言，其可以在重新比较“投注差”与“宏观审慎管理模式”可以借用的外债额度的基础上，作出相应的调整。

此外，笔者注意到，根据《外商投资信息报告办法》及《关于外商投资信息报告有关事项的公告》，商务部门自2020年1月1日开始不再出具“外商投资企业批准证书”及“外商投资企业备案回执”，笔者理解，“允许区内已确定选择‘投注差’模式借用外债的企业，调整为以跨境融资宏观审慎管理模式借用外债”的规定在某种程度上也契合了商务部门逐渐退出外商投资企业设立审批/备案职能的政策演变。有鉴于此，笔者理解，“投注差”模式的外债管理模式在未来可能也将逐步退出舞台。

2.允许区内企业提款币种和偿还币种与签约币种不一致

就上海自贸区内企业和金融机构而言，62号文规定“放宽企业跨境融资签约币种、提款币种、偿还币种必须一致的要求，允许区内企业提款币种和偿还币种与签约币种不一致，但提款币种和偿还币种应保持一致”。对于区外企业和金融机构而言，《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发〔2017〕9号）规定“企业和金融机构的跨境融资签约币种、提款币种和偿还币种须保持一致”。62号文在一定程度上给与了上海自贸区内企业在提款币种和偿还币种安排上更大的灵活性。

（六）试点本外币合一的跨境资金池

46号文规定“探索开展本外币合一跨境资金池试点。支持符合条件的跨国企业集团在境内外成员之间集中开展本外币资金余缺调剂和归集业务，资金按实需兑换，对跨境资金流动实行双向宏观审慎管理”。该等规定为本外币跨境资金池的合并，建立统一额度的跨境资金池管理体系进行了政策法规层面有益的铺垫。

在现有的政策法规体系项下，外币资金池和人民币资金池适用不同的监管体系，在主管部门、报备形式、准入条件、限额管理等方面存在诸多不同。笔者以外币、人民币，上海自贸区内、上海自贸区外为维度，简要整理了一下目前四类资金池在主管部门、报备形式、准入条件、限额管理等方面基本情况。

续表

如上表所示，现有的政策法规体系项下，外币资金池和人民币资金池分别适用不同的监管体系，同一跨国集团企业集团可能需要设立人民币资金池和外币资金池才可以同时满足其本外币资金跨境及跨区（自贸区）调拨的需要，加之准入标准、资金流出（入）额上限、以及或有的窗口指导政策的不同，该等差异给跨国集团企业境内组建和使用跨境资金池带来了一定的不便。有鉴于此，笔者注意到自《跨国公司跨境资金集中运营管理规定》（汇发〔2019〕7号，以下简称“7号文”）起，外管局已经开始尝试对本外币合一的跨境资金池在政策和法规层面进行探索。7号文在对2015年发布的《跨国公司外汇资金集中运营管理规定》（汇发〔2015〕36号，以下简称“36号文”）进行修订的同时，将36号文项下的“外汇资金集中运营”修改为了“跨境资金集中运营”，并规定“国内资金主账户币种不设限制，为多币种（含人民币）账户”，该等修订意味着区外外管局版本的资金池在入池币种上不再限定于外币，人民币资金也可以一并纳入外管局版本的跨境资金池管理[10]。

64号文将《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发〔2017〕9号）中的宏观审慎调节参数由1上调至1.25，但并未对7号文项下的“宏观审慎调节参数”进行调整，笔者理解，对于外币资金池而言，其外债额度目前仍为境内成员企业所有者权益的2倍。

46号文再次重申，探索开展本外币合一跨境资金池试点。有鉴于此，笔者预测：（1）在临港新片区，后续自贸区人民币资金池和外币资金池的相关法规政策或将逐步统一；（2）统一后的跨境资金池政策，在资金流出（入）限额的安排上，很有可能同现有境内企业借用外债、对外放款在限额管理机制上保持协调；（3）本外币合一的跨境资金池在自贸区先行先试，后续该等政策将逐步推广全国，届时为保持上海自贸区的政策优势，相关部门有可能会参照62号文的安排，即在上海自贸区内企业参与跨境资金池业务的准入门槛上可能有所进一步降低。

（七）其他

1.试点取消外商直接投资人民币资本金专用账户

46号文规定“在临港新片区内探索取消外商直接投资人民币资本金专用账户”。根据《外商直接投资人民币结算业务管理办法》（中国人民银行公告〔2011〕第23号）规定，人民币资本金账户是用于专户存放“境外投资者汇入的人民币注册资本或缴付人民币出资”。在资金用途方面，根据《中国人民银行关于明确外商直接投资人民币结算业务操作细则的通知》（银发〔2012〕165号）规定，“外商投资企业的人民币资本金专用存款账户存放的人民币资金应当在符合国家有关部门批准的经营范围内使用，不得用于投资有价证券和金融衍生品，不得用于委托贷款，不得购买理财产品、非自用房产等”。

笔者理解，46号文“试点取消外商直接投资人民币资本金专用账户”在政策层面表明了临港新片区拟推动区内企业人民币资本金使用用途自主化和便利化的改革方向。尽管如此，由于该等规定较为框架，区内企业在人民币资本金用途方面是否真正可以突破《中国人民银行关于明确外商直接投资人民币结算业务操作细则的通知》（银发〔2012〕165号），还有待于后续法规政策的出台。

2.对标国际标准，便利区内企业便利跨境发债、跨境投资并购等

《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区支持金融业创新发展的若干措施》（以下简称《若干措施》）规定“支持金融机构在依法合规、风险可控的前提下，参照国际通行规则，为区内企业和非居民提供跨境发债、跨境投资并购和跨境资金集中运营等跨境金融服务”。当前境内金融机构协助企业办理跨境发债、跨境并购等，主要需要遵循《关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资〔2015〕2044号）、《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发〔2017〕9号）、《商业银行并购贷款风险管理指引》（银监发〔2015〕5号）、《企业境外投资管理办法》（2017年第11号令）及《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号令）等，在项目审批的时间和效率上都需要企业投入大量的精力。笔者理解，《若干措施》的相关规定为临港新片区内企业相关政策的改革进行的铺垫或者某种程度上释放的积极信号，尚且不足以对临港新片区内企业跨境发债、跨境投资并购所需要遵循的法律程序实现体系性优化。

三、结语

上海自贸区金融改革创新的先行先试和该等金融创新举措在全国范围内复制和推广是同步推进的。由于全国范围内金融改革的增速，上海自贸区很多先行政策已经不再具有太多的独有优势（如资本金进行境内股权投资等）。伴随着临港新片区的设立，越来越多的金融创新举措在上海自贸区及临港新片区推出、落地和先行先试，为国内相关金融领域的发展注入新的活力和动力。我们将持续关注上海自贸区及临港新片后续出台的政策和规定，亦愿意与各位业界同仁就相关问题交流和探讨，加深对于上海自贸区及临港新片区金融创新政策的理解，协助客户发现及发掘新的业务增长机会。