三、我国城市城镇的合理布局与区域均衡发展

对于中国这样一个幅员辽阔的大国而言，提出重点培育地级城市和县级城镇，也有利于国土均衡和区域均衡发展。这在改革开放以来我国人口出现过度向特大城市和大城市集中的背景下，尤其具有重要的意义。

（一）我国城镇行政等级与城市规模现状

从我国城镇发展实际来看，在经历了20世纪80年代东部沿海的小城镇迅速发展以后，20世纪90年代以后大中城市开始获得了明显优势，主要原因是在我国行政体系下，更高行政层级的城市在建设用地指标、招商引资及各类政策方面都更具有优势，特别是1998年新一版《土地管理法》颁布以后，事实上地级市以上城市获得了更大的发展。从GDP统计来看，2001年县域经济GDP约4.86万亿元，占全国总量10.97万亿元的44%，而到2010年县域经济GDP只有11.41万亿元，占全国总量40.12万亿元的28%，比例明显下降。此外，根据农民工监测调查数据，从2001年到2009年农民工的分布和变化来看，地级以上城市所占比重一直呈现上升趋势，2009年达到63.3%。以2011年为例，在直辖市务工的农民工占10.3%，在省会城市务工的占20.5%，在地级市务工的占33.9%，综合统计在地级以上大中城市务工的农民工达到64.7%。由此可以看出，21世纪以来人口和产业都明显向地级以上城市集聚。

从城镇布局的合理性来看，截至2010年年底，全国共有县和县以上城市2322个，其中地级以上城市287个，县级市370个，县城1665个。

按照我国《城市规划法》的界定，20万人口以下为小城市，20万～50万人口为中等城市，50万人口以上为大城市，100万人口以上为特大城市。但中国社科院编制的《中国中小城市发展报告（2010）》提出将市区常住人口50万以下的城市称为小城市，50万～100万人口的城市称为中等城市，主要依据是许多县级城市市区人口规模已经达到20万、50万的临界值。城市化经济理论认为，330万人口的城市规模的城市化经济最显著。王小鲁研究认为，中国城市50万～400万人口城市规模的全要素生产效率最高。[17]考虑到要素集聚和中国人口规模巨大的国情，如果以50万人口规模作为划分大城市和中小城市的界限，可以看到县级市和县城基本属于中小城市，相当一部分地级市也属于这一行列（见表4）。

表4 我国城市行政等级与城市规模的关系

从城市人口规模分布来看，170个人口超过50万的大城市中，又有62个人口超过100万人，这些百万人口以上的特大城市集中了1.66亿人。以4个直辖市、重要省会城市和副省级市为代表，特大城市的“巨型化”趋势显著。2011年年底北京市常住人口已超过2000万人。2001年到2010年，人口规模超过400万的超级大城市从2001年的8个增长到14个。根据统计（见表5），我国20万人以下的县城多达1560个，县城以外的建制镇大约1.77万个，这两个层级分别集聚了1.26亿和1.46亿城镇人口。由此可以看到，在大城市和特大城市高速发展的同时，我国相当一部分地级市和县级城镇的人口规模都普遍偏小，达不到经济发展和城市发展的适宜规模。

表5 我国大中小城市分布

（二）培育地级市和县级城镇的重要意义

从前述分析可以看到，近年来中国城镇化的推进，已呈现出了明显的集中效应，珠三角、长三角和京津冀三大城市群已成为中国经济发展的主要引擎和人口集聚的主要区域。而全国正在规划和形成中的城市群则更多。

毋庸置疑的是，未来以大都市为核心的城市群将继续在中国城镇化进程和参与国际竞争中发挥巨大的作用。但目前中国的“大城市病”已经开始显现，北京、上海、广州等城市人口规模正从一千万向两三千万迈进，城市群人口规模则更大。核心城市群未来在产业和人口集聚方面，应该更加注重竞争力的提高和创新能力的提升，而将劳动密集型产业向更大的区域进行疏散。

纵观各国的城镇化历史，其都先后经历了集中发展大城市和注重均衡发展的阶段。法国早期的工业化大多集中在巴黎、里昂、马赛等传统中心城市，其城镇化也主要凭借大城市的扩张实现，小城镇在二战后才逐渐发展起来。[18]而日本在1920年到1950年阶段也同样经历了大量人口向四大工业带——京滨工业区、中京工业区、阪神工业区和北九州工业区聚集的过程，到战后形成了以东京、大阪、名古屋为中心的三大都市圈，但由此引发了国土均衡计划和“过疏地区”振兴的计划。韩国也曾经历过人口膨胀造成大城市社会问题频发的阶段，1980年到2005年，通过卫星城的发展和国家对欠发达地区的政策扶持，韩国的城市发展才渐趋平衡。[19]

客观来看，由于我国区域间经济社会发展水平和公共服务差异很大，如教育水平的差异、各地高考录取之间的差异都可以导致大量移民和向少数特大城市的高度集聚。城镇化过程中既要发挥核心大都市圈的积极作用，又要避免人口的过度集聚，如日本、韩国等首都都市圈人口占全国人口的三分之一到四分之一，这对中国国情是不适宜的。而以地级市和县级城镇为单位，有利于促进区域间的平衡。

从我国现实国情看，地级市市域大多数面积5000～20000平方公里，市区交通辐射距离200公里以内。地级市一般是我国重要的工业基地、商贸中心、交通枢纽和地区政治经济文化中心，在我国工业和服务业发展中具有重要战略地位。地级市在人口城镇化方面既具有很强的动力，又有制度上的便捷。在我国283个地级市中，大部分现状是城市人口规模在50万～100万人，未来将迈入100万以上人口规模的大城市，但仍有129个地级市人口规模不足50万人。从地理分布、宜居性和城市规模的效率看，将大部分地级市培育成为50万～200万人口的城市，对于城市的规模效应、城镇体系的合理布局和国土均衡发展都具有非常重要的战略意义。

县级行政单位大多数面积1000～4000平方公里，交通距离不超过50公里，在区域公共服务中扮演着重要的角色。县域经济是在县级行政区划内，以县城为中心，以乡镇为纽带，以广大农村为腹地的区域经济。县域经济能形成核心竞争力，解决基层农村非农业就业问题，直接推动城镇化进程和城乡一体化。但目前只有东部地区经济发展较好的县级城市，如义乌等城市人口超过了50万人，1560个20万人口以下的县城平均城市规模只有8万人。加强县级城市的人口集聚能力仍然是未来一段时间内城镇化的重要任务。

从人口流动的角度来看，欧美国家的城镇化历程表明，人口的迁移呈现出链式移动的特点：近郊的农业人口向城市流动，而其他地区的农业人口填补近郊的空白；小城市的人口向大城市流动，而农村人口向小城市流动。而中国当下的人口流动也呈现出这样的特点，如本文中部分调查所反映的，高学历人口向大中城市集中，农民工倾向于在地级市和县级城镇居住，而本地农民则倾向于在邻近的县城或者小城镇居住。因此，在这样的背景下，加大各类公共资源向地级市、县城的投入，同时以体制机制改革给予农村更多选择和活力，推动就近、就地城镇化，对于解决农村人口的城镇化问题尤其重要。