第一章 绪论

第一节 选题背景与问题的提出

近年来，我国农村地区普遍存在生产力低下、与城市地区差距较大等突出问题，农村经济发展仍面临着巨大挑战。庞大的农业人口规模、薄弱的农业基础设施建设，使得农业成为影响我国发展的“洼地”。在我国农业的发展过程中，离不开农村金融的大力支持。虽然近年来国家财政不断加大对农村金融的支持力度，但仍然无法满足农村地区日益增长的发展需要。为了弥补农业生产中的资金缺口，农户开始寻求向金融机构借款等解决途径。由于农村金融市场基础薄弱、农户融资手段缺乏，金融机构在考虑农户信用贷款违约风险的基础上，更倾向于以抵押等方式向农户发放贷款，而由于农户缺乏抵押物，因此向金融机构的贷款申请较难通过。农户贷款难的问题已成为影响农业现代化、规模化以及农民增收的重要因素。

当前，国民经济发展步入新常态，同时我国的农村经济也得到了快速发展。在传统农业向现代农业转型发展的关键时期，我国的农业产业机构也在不断地优化和调整，农业正朝着现代化和规模化的方向快速发展。作为农业生产过程中的主要投资主体，农户对资金的需求逐渐由以往的小额消费贷开始转向以农业现代化、规模化生产性需要为主，因此，农户对资金的需求越发强烈。在此背景下，为了缓解农户融资难的问题，我国从2003年开始在农户贷款方面做出尝试，如建设新型农村金融机构、开发创新型的金融产品。2008年10月，中国人民银行和银监会下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》（以下简称《意见》），明确提出要创新贷款担保方式、扩大担保品范围，对农户难以提供有效担保品问题进行了一定程度的解决方案创新，其中农村土地抵押贷款就是一项较大的创新。《意见》的出台，既为农村土地产权的改革提供了一条新的思路，又加快了农村金融产品的创新步伐。农村土地抵押贷款试点的逐步开展，使得农村土地抵押贷款这种新的金融贷款方式逐渐被金融机构接受和推广。

随着农村经济改革的不断深入，我国的农村土地产权制度逐渐被引入市场化体系中，农村土地经营权的财产属性也逐渐被重视和利用起来。为此，党和政府出台了一系列政策措施。自2008年以来，国家连续出台了多个“一号文件”，提出多项农村土地产权制度，诸如“稳定农村土地的承包关系”“建立健全农村土地承包经营权的流转市场”“创新发展符合农村的抵押担保方式及金融工具”，一系列措施的出台，显示出国家对“三农”问题以及对农村土地产权制度改革的重视，也表明农村问题已成为党和国家亟须解决的重要问题。2013年，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，做出了全面深化农村改革的重大战略部署，明确提出加快构建新型农业经营体系，进一步赋予农民对承包土地的占有权、使用权、收益权，以及土地流转、土地承包经营权抵押担保等权利，使广大农民拥有所承包土地的长期、安全的财产权利。2014年，国务院颁发《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出要实行农村土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”制度，同时提出要稳步推进土地经营权抵押担保试点工作，通过对统一规范实施办法的研究，积极探索并建立农村土地经营权抵押贷款资产处置机制。2015年8月24日，国务院下发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号），提出“为进一步深化农村金融改革创新，加大对‘三农’的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，做好农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（以下统称‘两权’）抵押贷款试点工作”。2015年11月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，再次明确提出稳妥开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。2016年，中国人民银行联合多部门共同印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，对在全国进一步开展农村土地经营权抵押贷款的试点工作做出了明确指示。2017年中央“一号文件”再次强调了要通过加快农村金融制度改革，不断深化农村土地经营权和农民住房财产抵押贷款试点工作。2018年“一号文件”明确我国需要进一步深化农村土地制度改革，指出要落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，完善农村承包土地“三权分置”制度，农户可以依法将农村土地经营权以担保、入股等形式向金融机构进行融资贷款，进而从事农业产业化经营。

不难看出，从刚开始的农村土地确权登记，到农村土地“三权分置”制度的实施，再到后来农村土地“两权”抵押贷款以及相关产权保护政策的出台，一直以来，我国的农村土地制度改革是沿着明晰产权以推动资本化的思路稳步推进。因此，农村土地经营权抵押贷款不仅是提高农村生产力的客观需要，同时是现代农业经济与农村金融逐步走向市场化的必然结果。

近年来，吉林省一直高度重视农村的土地产权问题，同时在农村金融领域的试点工作也一直走在全国前列。在国家有关农村土地产权制度的要求下，吉林省在相关试点工作中始终与中央保持同步，并在农村土地确权颁证、农村土地流转、农村土地承包经营权抵押贷款以及农村土地市场化建设等方面进行了一系列有益的尝试与探索。为做好农村土地经营权抵押贷款试点工作，吉林省制定并下发了《农村土地经营权证明办理流程（试行）》、《农村土地经营权抵押登记流程（试行）》和《农村土地经营权区片流转指导价格公布办法（试行）》等相关配套文件。从2014年吉林省实施农村土地经营权抵押贷款试点工作以来，吉林省农村土地经营权抵押贷款工作已在全省展开，在破解农户融资难题、实现农业规模经营和效益快速增长的同时，也面临着政策实施预期效果不理想、部分地区贷款业务量锐减、农民对贷款使用情况不乐观等诸多问题。基于此，为了进一步完善并推广吉林省的农村土地经营权抵押贷款业务，需要从吉林省农村土地经营权抵押贷款的现实问题中提炼出科学问题，对吉林省农村土地经营权抵押贷款的运行效果及影响因素进行多层次、全方位的分析，进而总结试点地区的经验与不足。通过对吉林省农村土地经营权抵押融资的顶层设计，为抵押贷款业务的推广提供经验借鉴，进而推动吉林省农村经济朝着更加健康的方向发展。