一 “便民五事”制度的形成

南宋在特殊的条件下匆忙建国，最高统治者在金军一次又一次的进逼下，毫无抗战的勇气和决心，一味地狼狈南逃。尽管国土面积比北宋减少了很多，但是，南宋治理国家的诸多理念和措施大多还是沿袭北宋旧制。在任命地方州县官方面，南宋仍然奉行的是中央集中任命、定期轮任、任用回避等制度。因此，官员到地方任职以后，最高统治者最关心的问题之一就是如何让地方官员听命于朝廷并认真履职，能深入基层、尽量真实地了解民间疾苦与边防利害，为中央重大决策提供可靠的信息来源，这一问题是专制主义中央集权体制下不容忽视的大事。监察制度是一方面，调动地方官员的主观能动性也是不容忽视的一个方面。“便民五事”[3]制度就是这一大背景下的产物之一，该制度形成于南宋前期，条例规定知州、监司到任半年后，必须报送一篇奏章，内容是就自己辖区内的民事或者边防提出5个问题及解决方案。这种包含5条意见或建议的奏章不是随便分成5条的普通的上奏，而是一种特指的、带有一定强制性的奏章形式。

这种五事奏章，需要具备以下几个特征：一是主体限定，上奏主体是知州和监司，而且以知州为主；二是时间规定，即在这些地方大员到任半年后；三是内容限制，即所陈述的内容必须是“民间利病”或者“边防利害”之类的要务。所以，这种特指的“五事”通常被称为“便民五事” “民间利病五事”，全称是“民间利病或边防五事”，别称“宽民五事”“裕民五事”或“病民五事”“到任五事”等，简称“五事”。

此外，这些奏章带有强制性，所谓“著令：守臣到任半年，当以裕民五事闻诸朝”[4]。后来演变成了大臣们常常引用的针对条陈五事的“淳熙法”和“庆元令”等行政条法。虽然有时下诏称这类奏章可以不受5条限制，但制度上通常要求是5条。在南宋艰难立国的过程中，这成为迫使地方长官勤政的强制性措施之一，大多数官员也能够在到任以后，深入寻访“民间利病”，以为民解忧为己任。

就现有查到的史料看，要求知州到任半年后上奏便民五事的诏令，最早出现在绍兴三年（1133）二月二十八日（甲寅），宋高宗下诏：“自今守臣到任半年，先具民间利害，或边防五事来上。因以察其材能。”[5]之所以定为五事，或许与以往臣僚奏章较多分为5条有一定关系。当时，知信州连南夫迅速遵照这一诏令上书言事，但他没有受5条之限，而是“应诏论十一事”[6]。

此后，知州之外，监司也同样被要求条奏五事。绍兴三年八月二十二日，新任提举广南路市舶姚焯提出，希望到任以后和知州一样上奏五事，“或见本路民间有的实利病，乞依守臣五事例，得以条具闻奏，庶几远民咸喻德意”[7]。这一建议被采纳，“自是监司皆得条上”[8]。绍兴年间，这一规定一直认真执行。其中，绍兴二十六年曾诏令可以不限5条，只要所言是真实情况即可。

宋孝宗淳熙六年（1179）“申严旧制，守臣到任半年以上，具民间利病五件闻奏”[9]，并进一步把此制修进法律条文，称为《淳熙法书》，赵汝愚称之为《淳熙重修令》[10]。宁宗庆元年间，这一制度又被修入《庆元令》。宋理宗淳祐年间再次申明这一法令。所以，南宋时期，臣僚们在上奏便民五事时，往往称引用某某诏令，或者称根据某某令而奏。如，绍兴二十六年秦桧死后，罢职多年的洪适起知荆门军（治今湖北荆门市），他在便民五事奏状的开篇即称：

臣伏睹绍兴三年二月二十八日手诏：应诸路守臣到任及半年以上，先具民间利病或边防五事闻奏。臣恭惟陛下，勤恤民隐……仰体陛下爱民之心，不敢以不可施行之事，徒塞诏旨。[11]

淳熙六年，知南康军（治今江西庐山市）朱熹上奏“民间利病”时，自称是依照淳熙诏令的“元降指挥”行事。[12]理宗朝，真德秀在《江西奏便民五事状》中，明确称“检准《庆元令》：诸监司、守臣到任半年以上，各具便民五事开奏”[13]。度正的五事奏章也明确称：“检准《庆元令》：诸守臣到任及半年以上，具的实民间利病事件以闻”；或曰“检准《庆元令》：到任半年以上，具的实民间利病或边防事件以闻”[14]。大臣们大都以诏令、条法作为自己上奏的前提，说明五事奏章制度在当时是有法可依的。