导言

近代以来，随着人类政治文明的发展，权力如何才能被监督成为政治学的核心问题之一。权力监督在某种程度上源于人类对国家认识的不断加深。国家在人类社会发展过程中居于无可替代的地位，不仅是人类文明开端的重要标志，也是人类文明发展的重要动力与保障。但自国家产生以来，政府的职能和权力呈现逐步扩大的趋势，甚至经常打破国家与社会的正常逻辑边界而出现政府治理的失效。

在权力监督的理论与实践方面，近代以来出现了两大模式。其中一支以“分权制衡”为原则，将统一的国家权力分为立法、行政与司法，三者相互分离又相互制约，以英、美、法、德、日等国为代表；另一支则以“民主集中制”为原则，强调代议制机关（在中国是全国人民代表大会）是国家的最高权力机关，与其他国家机关之间是一种决策与执行、监督与被监督的关系，以中国等社会主义国家为代表。

依照我国宪法和有关法律的规定，监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权，各级人大及其常委会通过报告审议、执法检查、备案审查、询问、质询、调查、罢免等方式对其他国家机关进行监督。“人民代表大会与其他国家机关构成监督与被监督的关系，是人民代表大会具有国家权力机关性质的重要标志。特别是对一些不具有立法权的地方人民代表大会来说，监督权就显得更为重要。”[1]

2010年6月24日，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议了国务院关于2009年中央决算报告，这是全国人大常委会开展的首次专题询问。近年来，在全国人大和中央政府的推动下，地方人大积极推动对专题询问的立法，并就一些社会公众关注度较高的专项问题开展了询问工作。然而在现实的政治实践过程中，出于各种原因，人大的监督权并没有得到很好落实。如在常委会分组会议审议有关议案和工作报告时，由于有关部门应答人员准备不充分或级别较低而导致答复缺乏权威性，这在一定程度上影响了人大监督的权威性与严肃性。又如，因部分人大代表与人民群众的联系不够、宣传不足，人民群众配合人大调研的积极性并不高。如此一来所确定的专题询问选题缺乏民主性、适用性，无法有效保证其为人民群众关心关注的热点问题。因此，为确保专题询问顺利开展，全国人大常委会制定了《关于开展专题询问的实施方案》，国务院也专门发布《国务院办公厅关于积极配合全国人大常委会做好询问有关工作的通知》，明确国务院各部门必须配合全国人大专题询问工作，按规定应询。

人民代表大会制度是构建国家治理体系的重要一环，也是国家治理能力现代化的根本保障和重要推动力。习近平总书记指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”[2]因此，我们要准确把握这一重要论述的深刻内涵和实践要求，按照党的十九届四中全会部署，在新的历史起点上推动人民代表大会制度与时俱进，坚持和完善人民当家作主制度体系。作为一种新型人大监督方式，在推进中国社会高质量发展和建设法治国家、法治政府、法治社会的关键时期，专题询问制度的启动实施对推动人大监督权的落实和推进国家治理体系现代化均具有重大意义。

本书的研究分为以下几个部分：

第一章，梳理我国人民代表大会监督理论的宏观思想来源。其思想来源不仅包括西方的监督理论和思想，同时也包括马克思主义监督理论。这些思想和观点不仅内在规定着人大监督权的结构和行为逻辑，同时也在一定程度上预设了其价值导向及其与宏观政治结构的关系。

第二章，作为政治监督的重要主体，人大整体监督权的实施和效能是专题询问的另一政治背景。在此部分，笔者将根据相关资料，对近年来人大监督权的实施情况以及人大代表的监督意识进行评估分析，以此总结传统监督方式存在监督效能弱化的问题。同时引出人大新型监督方式——专题询问开展的必要性和现实性。

第三章，从专题询问兴起的社会背景出发探究其法律依据和合法性问题。专题询问的兴起与我国当前的社会形势关系密切，随着社会的加速发展和利益多元化，社会矛盾高发，人大社会稳定器的功能日益凸显。因此社会变革期的社会特征，推动着专题询问的开展，还影响其工作重点。其次，专题询问属于询问的一种，但其主体、适用范围与一般询问以及其他监督方式有一定区别。鉴于此，对国家相关法律和政策进行梳理，有助于确定研究对象的内涵范畴，避免相关概念的泛化和误用。实践中，笔者拟通过参考不同地区指定的相关法律和条文，对人大专题询问的要素和特征进行归纳着手实证研究。

此外，进一步考虑专题询问的法制化问题。目前，全国、省、市人大已经制定了相关的法律法规，初步做到专题询问有法可依、有章可循。通过梳理这些文件，笔者试图初步阐述专题询问的一般法律依据和流程，描摹出其宏观样貌。

第四章，在上述研究基础上，笔者将进一步以全国和各级人大已开展的专题询问工作为观察样本，概括其基本特征，并结合具体案例，研究当前专题询问的实际运行情况。

第五章，结合不同层级人大专题询问的现状总结人大专题询问现存问题，探索产生问题的原因，最后提出具体的发展完善措施。以便专题询问社会稳定器的作用发挥更大的实效。

最后，收录了三份人大专题询问实录，从中可以真切地看到专题询问开展的细节，从而为进一步开展专题询问研究提供材料支撑。

综上，专题询问的诞生与发展，与中国整体制度设计、政治文化和政治生态关系密切。但总体而言，专题询问还是新事物，尚处于发展探索阶段。因此，研究专题询问理论、梳理专题询问产生的背景、总结专题询问推广实施中的经验与不足、探寻其渐进完善的路径与方法，切实改善其监督实效，是加强各级人大常委会建设和强化人大常委会对“一府一委两院”监督的重要举措。

[1] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年第4版，第364页。

[2] 《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第44页。