历史政治学

清代督抚的职责分工

——来自清中前期督抚仕途前景的经验证据

钟灵娜 谢芳[1]

[内容提要] 对清代总督与巡抚职责分工的问题，学界一般持两种不同意见：一种认为总督与巡抚职责重叠，不易厘清；另一种认为总督与巡抚职责虽有所交叠，但亦有所分野，即总督偏重军政，巡抚主管民政。本文利用清代康熙至道光年间总督与巡抚的履历，结合当时的地方税赋、民变、战争等数据，分别考察影响总督与巡抚仕途前景的主要因素，发现税赋对巡抚升迁有显著提升作用，而民变、战争经历对总督升迁有显著的正向影响，表明督抚职位之间的确存在一定分工。督抚的潜在职责分工对于理解清帝国如何提高行政效率与控制统治风险具有重要意义。

[关键词] 清代 督抚 职责分工

中国治理的一个重要问题是，如何以简约的官僚机构来管理一个幅员辽阔、人口众多的国家。[2]周雪光认为，一个严密有序的官僚组织有助于由上而下贯彻中央的行政命令与政策意图。[3]但官僚组织中的官员不受控制则会构成“统治风险”中的“代理风险”，例如地方官员可能会不受中央政府控制，拥兵自重或割据自立。[4]简言之，国家治理的目标一是提高行政效率，二是控制统治风险，二者在一定程度上存在抵牾。本文聚焦清代政府的一种特殊统治策略，即在地方最高政区设置双重领导——总督与巡抚。尽管督抚的设置沿袭自明朝，但在清代时方成为定制。本文尝试厘清督抚的职责是否有所分野，以回答督抚双重设置是如何帮助清政府在控制风险的同时提高行政效率的。

有关总督与巡抚的职责，《清史稿》中明确指出，总督职责为“厘治军民，综治文武，举察官吏，修饬封疆”，巡抚职责为“宣布德意，抚安军民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”。[5]但这一官方表述过于笼统，并且清代的典章文书中并没有明确交代督抚的职责分野。因此不同学者对此持有不同观点：一种观点认为督抚职责重叠，难以厘清；[6]另一种则认为二者职责虽有交叠，但亦有分野，即总督偏重军政，巡抚主管民政。[7]本文结合清代督抚仕途升迁信息与地方税赋、社会稳定的数据，来判断二者职掌是否有所不同。

督抚职责的交叠与分野，对于理解清政府如何提高行政效率与控制统治风险具有重要意义。一方面，由于二者职责有所分野，可以一定程度上规避组织中的双头领导问题。由于总督地位略高于巡抚，紧急状况下总督可以统筹多个省份的军事要务，因此行政效率得以提高。另一方面，二者形成互相监督与节制之势，不仅可以有效防止地方权力过于集中，并且清朝统治者可以利用督抚合作的“囚徒困境”以获得更多地方上的信息。本文第一部分梳理了清代督抚职掌辩争的焦点，分析了可能产生混淆的因素；第二部分梳理了总督与巡抚职责中分工的部分，主要为总督主管军政、巡抚主管民政；为验证这一思路，第三部分中，我们援引清代职官、经济、社会数据，考察督抚职责的分工情况。最后一部分为对结论的简单讨论。