二 当前产能过剩形成的原因与特征

2012年以来，我国工业部门产能过剩问题尤为突出。当前的产能过剩不同于以往，是全面性、长期性过剩，而不是结构性、短期性过剩；是增长阶段转换和体制性因素综合作用的过剩，而不是单纯的经济短期波动或制度性因素导致的过剩。

当前，中国工业部门正面临严重的产能过剩问题。IMF 2012年7月6日发布的国别报告指出，中国正面临严重的产能过剩问题，当前的产能利用率只有60%左右，而金融危机前的产能利用率略低于80%。美国当前与危机高峰期的全工业利用率分别为78.9%和66.8%，这意味着目前中国的产能利用率尚不及美国2008～2009年金融危机高峰期水平。产能过剩涉及的行业和领域广泛，呈现全方位产能过剩的新特点。

中国经济与世界经济进入深度调整期，是导致本轮产能过剩的直接原因，并使得本轮产能过剩呈现长期性的新特征。

一是中国国民经济已进入增长阶段转换期，增长动力和经济结构都面临比较大的调整，许多传统重工业产品需求峰值已经或即将到来，这些行业将在较长一段时间面临较为严峻的产能过剩态势。中国经济经历了30余年高速增长以后，随着要素成本的不断上升、环境与资源约束强化、投资效率的不断下降和全要素生产率的恶化，以往过度依赖投资拉动、粗放式规模扩张与要素驱动的增长方式将难以为继，经济增长的方式将不得不更为依赖消费拉动、创新与效率驱动。随着投资对于工业增长拉动的效力逐渐减弱，投资实际增速逐渐下降，钢铁、水泥、平板玻璃、有色金属、普通机床等传统重工业产品需求增速显著放缓，这些行业将会在较长一段时期面临较为严峻的产能过剩态势以及产能调整压力。

二是世界经济格局正在发生深远变化，中国传统（低成本）竞争优势正在减弱，传统出口制造业将在很长一段时间面临产能过剩的压力。世界经济已由危机前的快速发展期进入深度转型调整期，低速增长态势仍将延续；全球需求结构正在发生深刻变化，国际市场需求将长期低迷；而在劳动密集型产品、“两高一资”产品市场，随着劳动力成本、土地成本、资源与环境成本的快速上升，欠发达国家和地区发展觉醒，中国低成本优势面临越来越严峻的挑战；第三次工业革命的发展与发达国家的再工业化，将进一步削弱中国制造业的国际竞争优势。因而，中国传统出口制造业将面临长期产能过剩的压力。

在体制缺陷背景下，地方政府采用各种优惠政策进行招商引资竞争，是导致本轮产能过剩的深层原因。在土地产权模糊、要素市场扭曲和金融体系软预算约束等体制缺陷下，地方政府采用土地优惠、税收优惠、能源价格优惠甚至提供财政资助等补贴措施，以及帮助企业获取贷款等手段进行招商引资竞争。这些行为严重扭曲企业的投资行为，使得企业具有强烈扩张规模与过度产能投资的倾向，并会倾向于对市场需求的增长做出过度反应，进而导致全行业产能过剩。资本密集型行业项目投资大、产出高，是地方政府各项优惠政策竞争的重点行业，当这些行业市场进入的技术壁垒较低或者技术壁垒被突破时，就会导致比较严重的产能过剩，集中体现在钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、造船等传统资本密集型行业。新兴产业中的太阳能光伏产业，正是地方政府对于企业产能投资提供的大量优惠政策及补贴，导致该行业严重的产能过剩问题。此外，地方政府对于本地企业的保护和支持，以及国有企业的软预算约束问题，严重阻碍优胜劣汰的市场调节机制，进一步加剧了产能过剩的程度，并加大过剩产能的退出障碍，严重阻碍市场自发的产能调整。

产业政策的不当干预是部分新兴产业出现严重产能过剩的重要原因。培育新兴产业一直是产业政策的一个重要目标。在中国，产业政策支持不但意味着更容易获得来自中央财政的政策补贴，而且意味着获得地方政府廉价土地的支持、税收优惠、财政补贴以及更容易获得地方政府在融资上的帮助。一旦技术壁垒被打破，在地方政府投资优惠政策的作用下，大量新的进入者会涌入这个新兴行业，对于这个行业的产能投资会随之激增。地方政府的大量优惠政策一方面给投资企业带来了大量补贴性收益，另一方面使企业能以较少的投资撬动大的投资项目，并将投资风险转嫁给银行和社会。在这种体制下，当某个新兴行业出现市场需求扩张时，整个行业和行业中的多数企业都会对需求的扩张做出过度反应，导致行业产能远大于市场需求的扩张。当前，光伏产业出现的严重产能过剩现象以及全行业所面临的危机，正是体制扭曲下地方政府以超乎寻常的热情推动太阳能光伏产业产能投资的结果。在江西赛维、无锡尚德等许多光伏企业的建立和发展过程中，都不难发现地方政府的深度参与。并且，对于产能投资环节大量的投资补贴会诱发企业的寻租行为，使得企业经营者将更多的精力和更多的资本放在追逐地方政府的低价土地等寻租行为上，而不是把更多的投入放在研究开发和技术工艺的改造升级上，这也使得新兴行业中企业在国际竞争中更依赖以政府补贴和低污染排放标准所带来的所谓低成本竞争力。

需要特别指出的是，国际金融危机以来，加大基础设施建设与刺激家电、汽车等产品消费需求等政策，为国民经济的企稳回升起到了极为关键的作用，同时也刺激了相关行业的产能投资。随着政策逐渐退出，基础设施建设投资增速明显放缓，家电、汽车等产品消费增长乏力，原材料工业需求增速也明显放缓。而近年来投资的新建项目不断形成新的产能，加深了相关行业的产能过剩问题。从某种意义上说，上一轮强劲的经济刺激政策加深了本轮产能过剩的严重程度。本书的实证研究亦表明，中国政府基础设施建设投资的波动是中国经济总体产能利用率波动最为重要的影响因素。