二、北京市电影产业政策绩效评估方法与总体分析

为了对近十年北京市电影产业政策实施情况进行有效评估，我们从政策质量、政策服务质量、政策效果三个方面对近十年北京市所制定与实施的电影产业政策进行了梳理，并将这些内容指标进行了详细的分解与设计，在此基础上制定出了北京市电影产业政策绩效评估指标体系（如表2-3所示）；同时，针对电影产业链条的重点环节设计了北京市电影产业政策实施情况调查问卷（见附录），并采用经济学上常用的评估方法，主要包括：深度访谈法，对政策制定机构、政策执行机构、行业协会、企业主要负责人和专家访谈；问卷调查法，对行业协会、企业发放问卷；案例分析法，选择典型案例；统计分析法，对统计资料、调查结果进行统计分析；通过绩效评估方法，力图总结出近十年北京市电影产业政策对北京市电影产业发展的影响。

我们知道，制定和实施电影产业政策的目的在于：

一是引导电影产业的发展方向。电影产业是内容产业，具有一定的意识形态属性，因此，其发展不能单纯以市场为导向追求利润的最大化，还必须肩负起传播先进文化、树立正确的价值观念和行为规范、抵御不良文化侵害等社会责任，从而确保社会效益与经济效益相统一，而实现这些都必须依靠产业政策的制定与实施来引导和规范。比如，欧盟为了防止美国影片的冲击，保护本地区的电影产业，对电影产业实行补贴；法国、加拿大等国家按照“文化例外”的原则，制定了限制不适合本国价值观的电影产品进口的政策条款。

二是优化电影产业发展环境。电影产业在发展的初期和市场体系不完善的情况下，难以完全依靠市场有效地配置资源，同时，在信息不对称、权力不对等的情况下，所进行的“优胜劣汰”也往往缺乏公正性与合理性，因此，必须由政府制定政策来进行必要的修正、引导和调节，尤其是对新兴业态（如微电影等）和中小企业给予必要的扶持，为其营造有利发展、公平竞争的环境。比如，韩国专门制定出台了《文化产业促进法》，设立专项基金、加大财政投入，通过实施减免税收、降低利率等政策，极大地促进了本国影视产业的发展；法国通过制定减免等法规鼓励企业进入电影产业领域；丹麦政府建立电影风险投资基金，扶持电影产业发展。

三是规范电影市场秩序。由于市场在配置资源的过程中具有一定的自发性和盲目性，某些电影制作企业在追逐利益时往往会不守规则、不择手段，从而导致恶性竞争和无序发展，因此，政府就要通过制定相应的政策法规来规范企业的行为和市场秩序，防止出现为追逐短期利益而放弃社会责任的侵权盗版等不法行为。比如，加拿大1967年颁布了《电影发展公司法》，主要是为了规范电影公司的行为，维护电影市场的正常秩序；日本为了有效地保护知识产权，出台了《防止盗录电影法》等政策法规，对规范企业行为、规范市场秩序发挥了积极作用。

而对北京市电影产业政策的绩效评估，就是要通过对这些评估指标体系的分析、考察，衡量其是否达到上述几个方面目的，是否实现电影产业政策制定者与实施者的预期目的或初衷如表2-3所示。

表2-3 北京市电影产业政策绩效评估指标体系

（续表）

（续表）

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备注：《北京市电影业政策绩效评估指标体系》是在《北京市近十年文化创意产业政策绩效评估指标体系》的基础上，结合北京市电影业发展的实际情况进行相应调整和细化制定而成。

我们从政策质量、政策服务质量、政策实施效果三大类别14个二级指标、62个三级指标对近十年北京市所制定与实施的电影产业政策进行了绩效评估，以此检验我们所制定或出台的电影产业政策是否实现或达到了政策制定者的初衷和预期效果。总体的评估结果显示：虽然近十年来为推动电影产业快速发展、促进电影产业转型升级，北京市先后制定、实施了一系列激励性电影产业政策，而且这些电影产业政策与国家支持的电影产业、动画产业发展政策相互叠加、嵌套，构成了繁杂的政策体系，但是，通过对这些电影产业政策的评估，仍可以发现存在以下突出问题。

其一，政策激励的面过宽，导致政策着力点和重点不够突出。现行政策就激励对象而言，涉及科技特效、专项基金、院线建设、多厅影院建设奖励补贴、投融资办法、影视产业集聚园区等方面。就激励内容而言，有针对特定项目、特定产品的激励，如对有关电影作品给予财政补贴；有针对特定电影制作单位的激励，如对“电影发行放映机构”设立发展资金；有针对某个特定产业的激励，如对地方影视动画企业（中小企业）等产业的专项资助；还有针对某个特定区域的激励，如赋予怀柔“影视产业示范区”的一系列特殊政策，等等。政策触角几乎深入到产业经济的每一个角落，可以说只要有经济行为存在的地方就有政府产业政策的影子。这些政策多而泛、广而散，难以形成推动北京市电影产业快速发展的合力。政府财政和电影基金支持的重点应是对新人新作的支持、电影新技术的引进和开发、电影艺术创新等方面。

其二，功能界限模糊。现行激励政策手段主要包括财政、税收与信贷。由于税收政策是硬约束，信贷政策受商业银行独立性的局限，政府对这两种调控手段的运用空间十分有限，所以财政激励政策就成为各级政府支持产业发展的主要手段。目前主要采取的财政激励手段包括财政经常性无偿投入、专项资助、财政补贴（包括一般性补贴、税收补贴、信贷补贴、电影作品价格补贴等）、财政信用担保、财政奖励等。激励内容涵盖电影创作、产业投融资、税收贴补、知识产权保护等诸多环节与方面。从理论上说，各种财政手段应有明确的功能与司职范围，作用于产业发展链条的不同阶段，形成相互支撑、相互补充的政策体系。但在各种财政手段的实际应用与执行过程中，存在着功能界限模糊、职责范围不清的情况，特别是在一些财政经常性无偿投入与专项资助领域存在着较多交叉重叠资助的情况。

其三，激励对象错位。当前电影产业发展面临的最突出的问题是电影产品质量参差不齐，电影特效核心技术缺乏，电影原创能力薄弱，票价偏高等问题。因此，支持电影产业发展的着力点和重点应是激励电影作品原创能力，增强自主创新能力，激励电影企业突破关键特效核心技术，大力发展高科技技术与电影产业的融合发展，加快提高电影产品的创作质量，降低电影票价。政策优惠的着力点应该是电影产业的剧本创作与电影观影人群的市场扩大，而不是电影放映环节与高端豪华影厅建设；政策优惠的对象应该是电影产业本身，而不仅仅是某个电影企业或电影集团；支持的环节应该是电影产业链的前端与终端，而不是中端。然而，从对现行优惠政策的梳理可以看出，大多数政策是以单个电影企业为激励对象。这种政策导向也使得一些企业为博取优惠政策不是在电影原创作品质量上下功夫，而是在“研究”政策制定者所认定或者提供的优惠政策等方面下功夫，钻政策的空子，导致有限的政策资源的效能、效率不能得到充分发挥。

其四，政策实施主体分散，存在着“以权设事、因权造事”的问题。政策执行主体涉及发改、文化、科技、教育、广播电影、人事、知识产权等十余个政府职能部门，而其政策资本又都是来自有限的财政资金，导致财政政策性资金投入分散、政策协同共振性差、资金运用成本高、使用效率低等弊端。比如，为促进影视动画产业发展，政府设立了多种多样的专项资金项目、基金项目，从其设立目的和支持对象来看，都是扶持（中小微型企业）技术创新、促进产业升级，然而却分别由不同管理部门操纵，由于分工不明确，缺乏统筹规划，造成资金分散、重复投入，投资效率下降。电影产业的相关政策缺乏务实的中小企业政策。

其五，政策执行标准弹性大，执行手续烦琐。一些政策文件只提出了一些原则性意见，缺乏具体贯彻落实措施，或者提出了优惠措施，但附设有宽泛的条件或标准，支持或不支持，支持谁，支持多少，主观随意性较强。有些政策要经过所谓的“专家评估”等环节，政策执行成本高，政策执行手续烦琐、效率低下。特别是中央政府部门面对量大面广的地方项目，仅凭申报资料评定项目，其投入的“公正性、公平性”难以得到保证。在税收方面，办理新产品退税要经过科技、经济、国税、地税、财政等多部门认定，审核环节多，手续烦琐，减免程序复杂，征纳成本过高；部分先征后返、先征后退等税收措施，在执行过程中仍需由税务机关进行审批，手续冗繁，耗时费劲，人为增加了纳税成本。很多税收优惠对于税务机关来说，在增加工作量的同时，带来了减免税审批的执法风险，并且为权力的滥用创造了条件。

其六，运作模式陈旧，缺乏有效的约束监督机制。为鼓励电影产业发展，近十年来政府出台了一系列专项资金、基金项目，包括战略性电影产业发展专项资金、基础设施建设发展专项资金、多影厅建设发展基金、院线建设发展基金、文化创意产业创业投资引导基金、电影企业信贷风险专项资金、中小电影企业担保资金、影视精品创作专项引导基金，等等。目前这些基金大都是沿用行政管理运作模式，普遍存在着法律责任主体不明、产权虚置不清、产权激励机制缺位、约束监督不力等问题。由于产权虚置、虚化，谁都负责又谁都不负责，必将造成政府财政投入流失和浪费，甚至有可能为腐败构筑理想的温床。

总之，从上述国家和北京市出台的电影产业政策可以看出，在电影的制作环节、发行放映环节，出台的产业政策比较多，目的在于推动北京市电影产业的快速发展，国家层面的电影产业政策因其权威性而对北京市电影产业发展起到较大的作用，而北京市制定与实施的电影产业政策侧重点更多在于激发电影市场活力的产业政策比较多，而针对北京市电影产业链条上游与下游的融资政策、国产电影奖励政策和电影观众的产业政策显然不足。