三 山西省应对人口老龄化面临的主要问题

应对人口老龄化对经济社会发展的影响和冲击是一个社会系统工程，需要全社会共同应对。目前的问题主要有以下几个方面。

（一）老年人口的快速增长与养老保障不足之间的矛盾

山西省老年人口变动趋势预测显示，今后几十年是老年人口快速增长的时期。老年人口的大量增加，首先面临的是社会保障问题。研究表明，现行的社会保障制度与人口老龄化的快速发展很不适应。

有关老年人口的社会保障制度最主要的就是社会养老保险，其他社会保障大多也都涵盖老年人口，如社会医疗保险、社会福利制度等。从目前情况看，老年人口的社会保障制度不适应的表现有以下几个方面。

1.基本医疗保险制度中缺少老年人专属的医疗保障

现阶段山西省已建立的基本医疗保险或类似的基本医疗保险共有三种，一是城镇职工医疗保险，二是新型农村合作医疗，三是城镇居民医疗保险。这三种保险均是所在年龄段的人口全覆盖，没有针对老年人口的特殊政策。但实际问题是，老年人口的医疗支出要比普通人大得多，据测算，老年人消费的医疗卫生资源是其他人群的3～5倍，现行制度安排与老年人的需求形成明显差距。

2.二元化的社保制度降低了社会保障的效益

长期以来，我国的社会保障制度一直具有城乡二元制的特点，即便是将城乡全部覆盖的社会养老保险和社会医疗保险制度同样如此。在社会快速发展的今天，二元制的社会保障制度已很不适应，第一是阻碍社会保障的公平性，大量的居住在城镇中但户籍仍在农村的常住人口却不能享受城镇相关的社会保障。第二是阻碍可及性，城镇中的农民工享受新型农村合作医疗因程序障碍很不方便。第三是影响城乡自由流动，社会保障的壁垒成了城乡流动的障碍。总体上二元制的社会保障降低了其应有的经济社会效益。

3.城镇职工养老保险覆盖面窄，保险费征缴困难

据统计，目前山西省城镇职工基本养老保险参保率仅为50%，参加的单位绝大多数仍为原来的国有、集体企业，非公有经济组织基本养老保险的参保率仍然很低，特别是农民工集中的企业基本上是空白。

另一个严重情况是，已经参加养老保险的保费欠缴情况比较突出。山西省通过对2008年、2009年度全省社会保险基金筹集、管理、使用的审计调查发现，省本级、11个市的缴费单位累计欠缴养老保险费52.26亿元。为解决这一问题，2009年9月，山西省人社厅出台了新的管理办法，取得了一定成绩，但欠费额仍在一半以上。

如果在“十二五”期间能够将基本养老保险遵缴率提高到一定水平，并且稳步扩大覆盖面，则可以使基金收支保持平衡，并有一定的结余。但是，如果上述条件不能达到，则养老基金将收不抵支，出现缺口。从中长期看，山西基本养老保险基金出现缺口的时间极可能发生在老年人口加速增长、退休人员大幅增加的2020～2040年。这是需要引起有关部门高度关注的重要问题。

4.农村五保对象集中供养差距很大

对农村五保对象实行集中供养是保障其基本生活的有效方式。长期以来，农村敬老院建设项目始终未被作为省级重点项目来扶持，缺少专项建设资金、集中供养标准偏低的现象极为普遍。到2009年年底，全国五保对象集中供养率平均为29%，山西省仅为12%，居全国之末，距完成省政府《关于进一步做好城乡社会救助工作的意见》（晋政发〔2007〕26号）中确定的2010年全省农村五保集中供养率达到30%以上的目标和民政部提出的“十一五”末全国农村集中供养率达到50%的要求相距甚远。

5.缺乏对老年人的普惠型专项补贴制度

由于人口老龄化的快速发展和社会养老保险制度的建立滞后，在城乡养老保险制度尚未完全发挥作用之前的一个时期，对老年人口实行补贴制度已成为必要的养老举措之一，山西省在这方面除了个别富裕农村给老年人一些小额补贴外，还没有出台政府层面的相关政策。2009年民政部提出有条件的地区可建立困难老人、高龄老人津贴制度的建议，山西省目前只有个别市县开始向80岁以上老年人定期发放津贴，省级层面尚未建立相应制度。

（二）人口迁移流动中的农村养老困境

改革开放后农村人口大量流向城镇。由于中青年大量流入城镇，老年人大都被留在了农村，从而形成了新的养老困境，成为人口老龄化过程中的严重问题之一。据省老年学学会2009年的调查，山西省农村人口老龄化面临的问题是严重的。主要有以下表现。

1.农村人口老龄化不平衡，有的更为严重

调查发现，农村人口已普遍老龄化，而且很不平衡，有的村庄很严重，60岁以上老年人达到20%以上，大大高于全省平均水平。如果加上子女户籍在农村，但在外地打工不在老人身边，问题则更加严重。调查还发现，农村正在迅速进入高龄化，有的村高龄老人占老年人口的20%以上。这些情况使得农村的“空巢家庭”越来越多，留守在农村的老年人需要承担劳务和家务的双重劳动，负担过重。

2.农村老年人经济来源贫乏，看病是面临的主要难题

高龄老人体弱多病，丧失劳力，没有收入，看病养老是他们的难题。农村老年人的经济收入普遍不高，相对于城市老年人口，大多数农村老年人没有固定收入，没有储蓄，要靠劳动换取微薄的收入维持生活。农村老年人一旦丧失劳动能力，也就意味着这位老年人丧失了经济来源，从而将面临诸多的生活困难。新型农村合作医疗制度的实施，在一定程度上缓解了老年人的看病压力。但是，老年人属于最需要被关注健康状况的特殊群体，在医疗资源的拥有和使用上却严重不足，其身体状况自然不容乐观。

3.农村家庭养老功能弱化，老年人生存质量低下

家庭养老是我国农村最主要、最普遍的养老方式，长期以来在养老安老方面发挥着积极的作用。但是，这种传统的养老方式正受到家庭规模缩小、人口流动大、老龄化、独生子女家庭等因素的挑战。特别是大批独生子女家庭和老年空巢家庭的出现，使家庭和亲属网络可以为老年人提供的照料资源和养老资源急剧减少，越来越多的家庭养老功能出现弱化和缺损，老年人的养老和照料需求的满足将越来越求助于社会的支持。相对于经济收入、医疗、养老等其他问题，农村老年人的精神文化生活更是处于被忽视和不受关注的境地，呈现出单调性、被动性、自发性和低质性等特点。许多农村老人时常感到孤独、寂寞，闲暇活动单调，加之相应的社区活动场地和组织资源比较匮乏，精神状况总体欠佳。

4.农村老年人地位降低，处境困难

随着生产方式和生活方式的改变，老年人原有的优势地位正在失去，在昔日自然经济条件下，农村老年人熟悉耕作技术，有丰富的生产经验，掌握着家庭的生产资料和生活资料，家庭和社会地位较高。如今挣钱靠科学、靠技术、靠外出打工，老年人已经丧失了昔日的优势。由于缺乏完善的社会保障，农村老年人仍然主要依靠家庭养老，其基本生活资源需要子女提供，由于子女的经济状况和思想道德水平差异较大，很容易产生各种各样的纠纷。尤其在经济转轨、社会转型的过程中，各种思想活跃，传统养老观念受到挑战，年轻一代在思想上基本认同家庭养老的同时，行为上却表现得更为“现实”和“自我”。

5.农村社区养老发展严重滞后，与人口老龄化极不适应

我国的社区养老服务体系发展普遍滞后，尚处于探索发展阶段。而农村的情况更差，大部分农村的养老基本上还处于原始的自然状态。主要表现为：一是对老年人经济上支持不足甚至没有支持。在一些经济发展迅速的农村，对60岁的老人实行退休制度，有的对老年人按年龄给予补贴。但这只是中国农村极少的一部分，大多数人无缘享受这种补助。二是老年服务体系仍属空白，最具代表性的敬老院很难普及，许多还只是仅供参观的“展品”。老年医疗服务、生活料理服务、不能自理的老人的长期护理服务等都亟待建立与完善。三是在农村养老上能够发挥重要作用的老年协会组织还不普遍、不健全、不完善、不系统。截至2008年年底，全省22992个行政村中，已建立老年协会的有10797个，比例不到50%，能够发挥作用的更少。四是农村社会福利、政府救济和低保投入严重不足，绝大多数老年人基本处在社会经济保障体系之外。五是基层老龄工作机构形同虚设。全省1198个乡镇中，大多名义上设有老龄工作机构，一般都由助理民政员或其他人员兼职负责，不配备专职人员。村一级的老龄工作，一般由副村长或村委委员分管，但没有工作章程，老龄工作难以提上村委会的议事日程。

（三）家庭养老功能弱化后的替代模式重建

随着经济社会的发展，家庭养老功能弱化已成定势，养老模式的重建迫在眉睫。

1.家庭养老功能弱化的表现

（1）空巢家庭大量出现

空巢家庭一般是指家庭中因子女外出工作学习老人独居的一种现象。随着现代化的发展、家庭生育子女的减少和人口流动性的加大，空巢家庭中的夫妇已向中年人口蔓延。全国老龄办2008年发布的《我国城市居家养老服务研究》指出，目前，我国老龄人口1.6亿，并且以每年800万的速度增长，城乡空巢比率分别为49.7%和38.3%。^[1]今后空巢现象将更加普遍，空巢期也将明显延长。而且，我国老年人空巢比例持续增加的趋势也将不可逆转。因此，“空巢老人”问题已不仅仅是个人问题，而是全社会亟待解决的社会命题。对山西省而言，这个问题也同样存在且同样严重。

（2）居家寂寞难享天伦之乐

中国人有着浓厚的家庭情结，特别是晚年儿孙绕膝的天伦之乐更是人生一大幸福。大量出现的空巢家庭，削弱乃至丧失了这一家庭功能。城市居民退休在家，没有儿孙的家庭冷冷清清，寂寞成为空巢家庭难以排解的困扰。居住分散的农村空巢老人更是除了家养动物相伴外，连个说话的人都很难找到。即使有儿女将老年人接进城中生活，也可能由于对环境的不适应而产生新的孤独和寂寞。

（3）生活保障与日常照料出现困境

健康状况日益下降是老年人的一个重要特点，总有一天会生活不能自理。特别是现代社会心脑血管疾病增多，生活不能自理的老年人比例上升，需要长期照料的老年人也大幅提高。子女不在身边，照料就成了一个难题。即使儿女在身边，夜以继日地照料一个生活不能自理的病人，也是独生子女难以胜任的。而在农村，老年人的经济收入很低，空巢家庭的生活保障更是一个现实难题。

2.家庭养老功能弱化引发的问题

（1）空巢老人的生活质量如何保障？社会发展的目的是让人们（当然也包括老年人）的生活越来越好，这个矛盾如何破解？

（2）家庭养老功能弱化甚至缺失，但养老的需求并不会因此消失，必须有新的养老替代模式。这个替代养老模式是什么？我们的社会能不能提供？能不能保障老年人的生活质量不降低？

（四）为老服务组织体系与实际需求之间的差距

为老服务内容多、涉及面大，是一项惠及千家万户的社会公益事业，也是政府的一项重要职责。目前存在的主要问题有以下两个方面。

1.为老服务组织管理体系尚不健全，难以有效实施服务职能

一是为老服务因服务内容和服务对象的不同，分散在民政、老龄委、人事与劳动保障、司法、卫生等多个政府职能部门中，形成了多头交叉管理的格局。而且，这些部门所做的为老服务工作又是各自为政，缺乏协调，造成服务资源的大量浪费，不符合社会化服务的改革目标。此外，多头管理必然出现管理上的碰撞、摩擦以及与社区为老服务整体建设上的不相衔接和不相协调，难以高效实施为老服务职能。二是为老服务的队伍很不健全。城市社区管理队伍普遍存在人员不足，缺少培训、工资低、不堪重负等实际问题，与庞大的老年群体相比，极不相称。

2.老龄管理组织体系不规范，职能难以发挥

全省老龄工作组织机构尚未完全理顺，存在的主要问题，一是行政级别不统一，影响了主动性、能动性作用的发挥。从省级来看，省老龄工作委员会办公室为正处级建制，而省老龄工作委员会的29个成员单位全部为正厅级，综合协调工作很难高效进行。从地级市来看，11个地级市老龄工作委员会办公室有的是正处级，有的是副处级，还有朔州、阳泉、长治3个市是正科级。二是组织管理体系不统一。山西地市老龄委只有少数独立（如晋城市），多数由民政部门负责管辖，而有的地市老龄委是由民政部门主管（如长治市），下面有的县却是独立管理（如长治县）。三是基层组织建设薄弱，难以胜任工作。山西各县（市、区）虽然建立了老龄工作机构，但有些县却没有专职工作人员，工作无法开展。同时，各级财政对老龄事业发展的资金投入也呈现出明显不足。有的县区老龄工作经费每年只有几百元，连电话费、水电费、取暖费都交不起，严重制约了工作的正常开展。乡镇一级名义上也设有老龄工作机构，但实际上形同虚设。

（五）养老产业与养老基础设施与需要严重不适应

社会化养老的基本保障是养老产业的发展和养老设施的完善，山西省的现状与人口老龄化的发展需求很不适应。

1.养老机构不适应

《山西省2009年经济社会发展统计公报》显示，2009年年末，全省各类福利院有床位数4.51万张，收养人数2.74万人。城镇建立各种社区服务设施1921个，其中综合性社区服务中心164个。虽然从收养人数与床位的数量上看尚存大量空床，但是并不能说明养老机构已经满足需求。实际上目前的养老机构由于对象定位不准确、入住的经济承受能力、接受机构养老的公众观念等因素影响，养老机构与实际养老需求存在很大差异，从而形成了目前这种不正常的现象。如果以一些国家和地区的普遍情况，即比较稳定的老年人入住养老机构所占比例7%衡量，山西省目前60岁及以上的老年人口422万，需要入住的也有50万人。也就是说，目前山西省的养老床位数量只有需求的1/20。如果按国家规定的每千名老人20张床位的标准计算，也需要床位8万多张。所以差距还是相当大的。

2.民营养老机构发展面临困难

民营养老机构是养老产业的重要组成部分，但是，山西省民营养老机构的生存与发展却面临着诸多困难。研究表明，它的生存与发展危机主要来自现行制度的掣肘。

首先是“身份”困境制约发展。根据国务院和民政部有关规定，目前我国民办养老院一般只能在民政部门登记为“民办非企业单位”。这种“身份”让民办养老机构陷入两难境地，登记为民办非企业单位，虽然从理论上可以享受免税等优惠政策，但是实际上投资者难以融资，不能进行分红，甚至连自己投资建设的都不能归自己。

其次是政府对“民办公助”优惠政策落实不力，多数民办养老机构运营困难。尽管国家有关部门对社会福利机构有优惠政策规定，但实践中难以落实。近年来山西省及各地市也相继出台了一些有关政策，但除了免税优惠外，大多数政策还停留在口头或纸面上。民办养老机构的发展面临着资金、场地、管理、监管、规范等问题，大部分民营养老机构存在着资本回收期长，回报率低，从而陷入高成本低运营的艰难状态。

3.文化娱乐场所与设施发展滞后

文化娱乐场所与设施是提升老年人生活质量的重要保证，目前也存在着发展滞后，与老年人需求不相适应的问题。主要原因是财政对老年人文化娱乐设施投入缺失，各级政府财政几乎没有这项资金安排。城乡社区需要的娱乐设施款项大都依靠自筹，政府最多也是象征性地补助一些。这样，经济条件好的地方文化娱乐场所与设施建设就好一些，经济条件差的地方就差得很多，许多老年活动场所仅为一块牌子、一张桌子、一把椅子，难以为老年文化工作发挥作用。许多城市社区还没有老年活动场所，农村的这种情况更为普遍。

4.为老服务设施与老年人需求不适应

现有的一些为老服务设施使用率不高，或是因为条件较差、档次较低、服务内容单调，或是因为养老机构收费偏高，老年人难以承受。老年人购物困难，合适的商品数量少、品种单一，且交通不便；社区为老服务的项目内容分配不合理。目前服务项目偏重于日常生活护理和上门家政服务，缺少社区老年餐桌，对老年丧偶者的婚恋和心理咨询服务也相对欠缺，换言之，就是对物质生活需求的细节关注不够，对精神慰藉的需求更是短缺，而老年人的实际需求将更趋向于照料的细节化和对医疗保健、精神慰藉服务的具体化。

5.为老服务理念存在错位现象

为老服务的对象无疑是全体老年人，但实际上并非如此。相关部门在为老服务的设施建设与内容设置上大都将重点放在退休人员身上，而没有照顾普通居民中的老年人，针对退休人员的设施比较完善，而对一般居民的服务相对滞后、欠缺。各地普遍建有老干部活动中心、老年活动中心（站、室），但街道、社区、乡镇却少有，即使有设施也差很多。老年大学一般只在省市县三级中设立，辐射面不广、辐射力不强，不少设施形同虚设，效益并不理想。