四 主要问题及原因分析

调查发现，在老年人的养老、医疗、生活照料、精神文化生活等方面都存在着十分突出和亟待解决的问题，特别是关于老年人养老保障的政策、制度、法律都不同程度地存在着不健全、不完善和保障措施不到位的问题。

（一）养老保障制度不完善，覆盖面很低，许多老年人经济收入低，面临无钱养老的问题

养老问题是老年人最关心、最揪心、最担心的问题。本次调查发现，在城市老年人中，认为自己的经济状况属于困难和很困难的占33.3%，认为自己目前经济上没有保障的占28.22%。农村老年人中认为自己的经济状况属于困难和很困难的占52.57%，认为自己目前经济上没有保障的占58.83%。这一突出问题，应该引起全社会的高度重视。

近年来，山西省委、省政府把健全覆盖城乡居民的社会保障体系作为和谐山西建设的重要内容，先后实施了“五大惠民工程”和“五个全覆盖”，整合资源，加大投入，不断完善养老保障、医疗保障、最低生活保障等制度。但是，从整体看，社会保障体系建设还存在许多不足：第一，养老保障覆盖面窄。全省社会养老保险覆盖面仅有44%，还不能解决多数老年人的养老保障问题。第二，养老保障水平偏低。第三，城市中有20%～30%从未参加过工作的老年人和农村大多数老年人都没有社会养老保险。城市老年人的经济收入主要靠退休金，在本次调查中发现仍有6.32%的老年人不能按时、足额领取退休金，最长的拖欠132个月，平均拖欠24个月，平均拖欠退休金7090.94元，严重影响了他们的晚年生活。在农村许多老年人经济收入低，收入有限，只能勉强度日，无钱养老的情况比较普遍。目前农村养老的特点是靠老年人自己养活自己，靠老年人自己种地和打工的劳动收入维持生活，农村老年人要为抚养子女、投入教育、盖房、结婚等，花去的几乎是一生全部积蓄，等到丧失劳动能力以后，就面临无钱养老和靠子女养老的境地。

（二）医疗保障制度不完善，医疗保障水平低，老年人医疗负担沉重，身体状况堪忧

当前看病难、看病贵是一个普遍的社会现象，这一现象反映在老年人身上，特别是反映在农村老年人身上就显得更加突出。医疗保障水平偏低，基层医疗服务水平相对落后，农村老年人特别是山区农村的老年人看病就医不方便的问题十分突出。医疗保障问题已经成为当前老年人特别是农村老年人首先考虑的问题，其关切程度要远远高于养老保障问题。

调查发现，城市中有32.13%的老年人没有参加任何医疗保险。农村老年人中有6.69%没有参加任何医疗保险。新型农村合作医疗制度的实施，确实给农村老年人带来了福音，通过合作医疗可以报销数量不等的医疗费用，在一定程度上缓解了老年人看病的压力。本次调查显示，有91.44%的农村老年人参加了新型农村合作医疗保险。但是，由于合作医疗帮助的重点是“减轻农民因患重大疾病而带来的经济负担”，也就是说对农民的基本医疗需求保障程度很低，而真正影响农民整体健康水平的是常见病和多发病。实际上农民的健康和医疗问题并没有得到彻底解决，特别是老年人这个特殊群体，他们作为最需要医疗保障的群体，在医疗资源的拥有和使用上却是最贫乏的。被调查的城市老年人2008年有27.83%到医院和诊所看过病，有19.62%老年人住过医院，看病和住院的平均支出为4247.62元。被调查的农村老年人2008年有38.68%到医院和诊所看过病，有17.1%老年人住过医院，看病和住院的平均支出为2027.24元。与2007年相比，城市老年人感到身体状况变差的占31.62%，农村老年人感到身体状况变差的占47.91%。城市老年人感到看病不方便的占6.84%。农村老年人感到看病不方便的占11%。老年人认为现行医疗服务最需改进的方面，排在第一位的是降低医疗费用，城市老年人占60.92%，农村老年人占64.11%，老年人的医疗负担和身体状况确实令人担忧。

（三）传统家庭养老模式面临严峻挑战，老年人居家养老照料问题日益突出

家庭养老，这是中国最主要、最普遍的一种传统的养老方式，长期以来在养老方面发挥着积极的作用。但是，这种传统的养老方式正受到家庭规模缩小、人口流动性大、老龄化速度加快、独生子女家庭多等因素的挑战，家庭养老模式正面临着新的危机。

本次调查发现，城市老年人日常生活需要别人照料的占13.65%。农村老年人日常生活需要别人照料的占16.3%，比城市老年人高2.7个百分点。

1.家庭结构的变化使传统家庭养老面临危机

家庭结构主要是指一个家庭里包括哪些成员及他们之间的关系，包含家庭成员构成及其代际和权利关系等因素。新中国建立后，家庭结构的变迁呈现出由传统家庭到现代家庭的转变，尤其是改革开放以后，由于计划生育政策的实行，家庭小型化的速度加快，户均人口规模下降明显，由1982年的4.41人减少到1990年的3.96人、2000年的3.44人，再降到2005年的3.13人（城镇户均人口为2.97人，农村为3.27人）。空巢家庭呈现出增长的趋势。空巢家庭是指子女长大后纷纷离去，只剩下父母留守的家庭。根据全国第五次人口普查，2000年全国老年家庭（家中有65岁及以上老年人）占全国家庭总数的20.09%，空巢家庭占老年家庭的22.83%，到2004年空巢家庭超过了30%。山西和全国的情况基本相同。过去一般是一对夫妇供养一对老人，现在乃至今后则是一对夫妇供养两对或两对以上的老人。这就意味着，一对中年夫妇有可能承担赡养4～6个老年人的义务，不仅财力上难以支撑，时间和精力上也将力不从心。致使家庭养老在人力、物力等各方面都逐渐陷入困境。特别是大批独生子女家庭和老年空巢家庭的出现，使传统家庭结构出现了较大的变化，为老年人提供的照料资源和养老资源的能力逐渐减少，越来越多的家庭养老功能出现弱化和缺损，老年人的传统家庭养老模式出现了变化和危机，老年人的养老和照料需求将越来越需要社会的支持。目前，全社会对这种支持的思想准备、物质准备不足，如何满足老年人的养老问题，将成为今后十分突出的问题。

2.农村人口流动的变化给老年人生活照料带来困难

本次调查显示，农村家庭养老既面临缺乏经济支撑，又面临缺乏家庭保障的双重困难。改革开放以后，随着农村家庭联产承包制的施行，出现了大批富余劳动力，由于大批青壮年外出打工，人口流动性越来越大，有的地方青壮年外出比例超过90%，使许多农村地区出现了大量空巢家庭。例如，怀仁县云中镇城内村共有1975户、5178人，老年人口600多，其中高龄老人（80岁以上）120人，占老年人口的20%。空巢老年人多，空巢与类空巢达到一半以上。留守农村的老人要承担种地的劳务和维持生活的家务，养老很难得到保障。在对空巢老人家庭、孤寡老人的照顾上产生了许多实际问题。即便是外出打工子女按期汇款，提供养老费用，有了经济保障，但老年人的养老生活服务照料问题也无法得到保障，尤其高龄、体弱多病的老人生活料理问题更无法得到解决。

（四）老年人精神文化生活比较贫乏单调

本次调查显示，老年人的精神文化生活往往处于被忽视的境地。老年人的精神文化生活呈现出单调性、被动性、自发性和低质性等特点。

1.老年人普遍文化水平低，兴趣爱好不广泛

调查发现，大部分老年人的兴趣爱好都在两种以下，一是精神文化生活内容比较单调，看电视、散步、聊天、打牌是老年人闲暇生活的主要内容。城市老年人平时不参加任何集体活动的占29%，参加娱乐活动的占31.5%。农村老年人平时不参加任何集体活动的占44.23%，参加娱乐活动的占29.3%。二是老年人参加社会公益活动的比例很低，绝大多数的老年人没有参加社会公益活动。城市老年人中71.42%没有参加社会公益活动；农村老年人中75.55%没有参加社会公益活动。其主要原因有以下几点：第一，老年人的文化水平普遍比较低，受经济条件的约束，对文化娱乐活动爱好兴趣不大，参与文化娱乐活动的积极性不高。第二，思想观念陈旧，认识和需求较低。许多老人认为有吃有喝就行了，能帮助子女做做家务看看孩子，再找人聊聊天就很幸福了，不应该有太多的需求。第三，养老和医疗的需求得不到保障，精神文化需求自然处于被压抑被排挤的次要位置。四是有相当多的老年人经济没有保障，思想极端消极，认为人老了，没有什么希望了，就是在等死。

2.适合老年人需要的文化娱乐设施滞后

首先是对老年人文化娱乐设施的投入不足，许多城市社区特别是农村社区没有老年人活动的场所。有些地方即便是有老年活动场所，也仅为一块牌子、一张桌子、一把椅子，难以为老年文化工作发挥作用。

其次是老年活动场所布局不合理。这是阻碍老年人参与活动的重要因素。有20.9%的老年人反映，最近的老年活动场所离家也很远，非常不方便。住在城市的老年人要到老年活动场所，需要穿越车水马龙的公路。住在偏远自然村的老年人要到老年活动场所就得走几公里路，等等。

3.对老年人文化娱乐活动的引导不足

许多地方老年人文化娱乐活动开展不起来或开展得不太好，不能简单地认为老年人缺乏参与热情。对于文化程度普遍比较低的老年人来说，他们往往缺乏自主寻找、自己组织和开发文化娱乐活动的能力。因此，各级老年组织和文化活动部门要积极加强对老年人的引导。许多地方老年人文化娱乐活动开展得比较好，他们的经验就是，只要热心引导老年人，老年人并不乏参与热情，只要热心引导老年人，组织老年人，老年文化娱乐活动是能够开展起来的。

（五）老年人权益保障法过于原则，缺乏保障措施，可操作性不强，制定时间已久，亟待补充完善和修订

本次调查发现，有关老年人在住房、医疗、生活保障、家庭照料、社会服务等方面存在的问题，都涉及老年人权益的保障问题，许多问题都需要由法律进一步明确和作出规定。《中华人民共和国老年人权益保障法》是中国第一部系统规范老年人权益的法律，该法于1996年10月1日起施行，至今已有16年。这部法律从家庭赡养与扶养、社会保障、参与社会发展及法律责任等方面进行了非常概括的规范，例如，按照该法的要求，“居民委员会、村民委员会和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求，维护老年人合法权益，为老年人服务”。但是，在现实生活中有相当多的居民委员会、村民委员会并未向老人提供必要的服务，却也未受到什么处罚。这部法律制定时间已久，过于原则，缺乏保障措施，可操作性不强。因此，建议对《中华人民共和国老年人权益保障法》的有关条款进行补充完善和修订。

中国正处于快步进入人口老龄化阶段，但是，整个社会并没有准备好。家庭养老问题多，社会养老机构数量少，专业人才严重不足，这些都需要政府来解决。按照中国老龄科学研究中心主任郭平的说法，“政策碎片化”，各部门缺乏相互配合，是造成目前养老服务与社会需求间巨大差异的重要原因。因此，配套的政策法律支持，各方的重视和努力，是解决养老难题的关键。