五 山西省应对人口老龄化的战略选择

（一）指导思想和基本原则

1.指导思想

应对人口老龄化的战略选择，要以山西省中长期人口发展的基本趋势及人口老龄化发展变化特征为基本依据，坚持以科学发展观为指导，坚持以人为本和维护社会公平的决策理念，以满足现有和未来老年人口的基本养老保障，提升老年人口的生活水平和生存质量为目的，结合山西省未来经济增长趋势和发展规划，提出符合山西省人口、经济、社会发展实际的应对人口老龄化的发展思路、战略举措和投资强度与方向，构筑山西省应对人口老龄化的战略框架。

2.基本原则

（1）发展的原则。制定应对人口老龄化战略，必须坚持以发展的眼光认识问题和解决问题，要考虑山西省在未来十年、二十年甚至几十年的人口、经济和社会发展的趋势与特征及其与应对人口老龄化战略的内在联系，力求提出的战略性对策符合未来发展趋势并具有正确的导向。

（2）公平的原则。在制定应对人口老龄化战略的过程中，要确立老年人与中青年人的平等观念，要与时俱进，在社会发展中进一步体现社会公平。制定战略的基本思路，不仅仅局限于保障未来庞大的老年人口群体的基本养老需求，更要注重老年人的生活水平、生活品质、生存质量与普通人一样不断提升，与国家的经济同发展，与社会共进步。

（3）以人为本的原则。在制定应对人口老龄化战略中，坚持以人为本、以老年人为本，一切以能够满足现在和未来老年人的养老需求，保障未来老年人的生活水平与质量为目的，而不是为了有个战略、为了对上级有个交代、为了取得领导的重视而制定战略。坚持这样的原则，可以避免形式主义，避免做表面文章，真正制定出对未来老年人有实际意义的战略。

（4）实事求是的原则。坚持这个原则，就是在制定战略的具体指标措施时，第一要认真考虑山西省经济、社会发展的速度与实际，要相互适应，协调发展，不拔高指标，不制定难以落实的措施；第二要认真考虑不同地区的现实条件和发展速度，要照顾到全局，要区别对待，制定出一份符合山西省发展实际的应对战略。

（5）城乡统筹的原则。新中国建立以来形成的城乡分割的二元社会制度，使得城镇与农村间的差别体现在现实生活的各个方面。改革开放打破了这个坚固壁垒，城乡社会正在交流、沟通与融合。但目前仍存在巨大差别。制定应对人口老龄化战略，要以发展的眼光，公平的理念，对城乡的养老安排、基础建设、设施配备、文化促进等战略举措，要坚持城乡统筹原则，促进城乡一体化发展，使战略能够惠及城乡所有老年人口。

（6）与山西省实际相结合的原则。本研究是针对山西省人口老龄化展开的，因此，各专项研究一定要立足本省实际，同时考虑到全国的现状、经验和做法，实事求是地深入研究山西人口老龄化发展中的重大问题，有针对性地提出对策，着力解决山西省人口老龄化进程中的突出问题。

（二）阶段性目标

1.近期目标（“十二五”时期）

（1）初步建立起与现代社会发展相适应的养老保障机制

现阶段山西省的养老保障机制既不完善，也不统一，与老年人的养老需求相差较远。到2015年，全省要形成一个与现代社会发展变化相适应的、符合长远发展方向的城乡统筹的养老保障框架。基本层面有以下两大体系。

①社会层面的养老保障机制

社会层面的养老保障机制是指国家和各级政府及其职能部门根据法律法规设置的各种养老保障形式，其运作特点是由国家财政承担部分或全部资金投入，由政府组织实施，以保证老年人的晚年生活得到基本保障的制度性安排。

根据全国和山西省的实际，“十二五”期间，在逐步完善城镇职工基本养老保险、稳步推进机关事业单位养老保险制度的基础上，加快推进养老保险制度建设，实现城乡基本养老保险全覆盖。到“十二五”期末，初步建立起城乡统筹的社会养老保险制度，使城乡16岁以上的人口全部纳入基本养老保险体系，所有老年人口都能够领取到基本养老金。加快推进医疗保险制度建设，实现城乡基本医疗保险全覆盖，使全省所有老年人口都能享受到基本医疗保险。

②社区层面的养老保障机制

社区养老保障机制是每一个城乡社区都应具有的养老保障机制。社区是老年人在家庭之外最基本的生活环境，也最有条件和最方便为老年人创造有利的养老环境，对提高老年人的生命生活质量最有效果。所以说，未来社区养老机制在养老保障体系中的地位是十分重要的。

“十二五”期末，山西省城乡要建立起能够为老年人提供基本养老帮助的社区环境。包括具有一定规范的老年人活动场所、老年人基本生活需求社区支持机制、志愿者队伍或邻里助老服务机制等，建立起一定规模的志愿者队伍，其中老年志愿者数量力争达到老年人口的10%以上。

（2）建立城乡统筹的特困老年人低保待遇

争取实行针对残障老人、特困老人的最低生活保障制度，力争到“十二五”期末，使城乡残障老人、特困老人全部纳入最低生活保障范围，实现“应保尽保”。

（3）建立高龄老年人津贴制度

逐步建立80岁以上高龄老年人津贴制度。从“十二五”的第一年启动，根据山西省的经济发展水平，从每人每年240元发起，每年递增240元，到“十二五”期末达到每人每月100元，每年1200元。

（4）新建一批居家养老服务中心（站）

力争到“十二五”期末，全省70%以上的乡镇和50%以上的农村社区建立居家养老服务中心，包括日间照料、卫生站（所）和助餐网点在内的综合设施和站点。使老年人的养老服务需求得到基本满足。

（5）养老床位基本达标。加大对公办养老机构的改革与投入力度，鼓励扶持社会力量举办养老机构，到“十二五”末，全省新增养老床位6万张，其中社会力量兴办养老服务机构新增床位2万张，达到每千名老年人拥有床位28张，县级以上城市至少建立一所综合性养老服务机构。切实解决不同层次老年人的集体供养、居住、长期照料服务需求。

（6）爱心护理工程基地建设。大力推进“爱心护理工程”基地建设。从“十二五”第一年开始，可先在全省11个地级市及部分县各建一所“爱心护理工程”示范基地。其后每年在30个县各建立一所，力争到“十二五”期末，每个县（市、区）兴建1所标准化的“爱心护理工程基地”。为居家养老的老人提供服务，为城市高龄老年人提供专业护理服务。其后逐步向有条件的农村延伸。

着力发展失能老年人长期护理和康复服务。地级市以上城市至少建有一所长期护理、康复和临终关怀为主要功能的专业性护理院，鼓励社区卫生服务机构开展老年康复护理服务。

（7）老年法律服务。建立健全老年来信来访制度，成立老年维权服务组织。县级以上老龄组织都要成立老年维权工作部（站），80%的乡（镇、街道）、社区，70%的行政村都要建立老年维权组。加大处理侵害老年人合法权益案件的力度，切实保障老年人的合法权益。

（8）基层老龄工作机构和老年群众组织建设。各级党委、政府应建立健全老龄工作委员会及其办公室，乡镇、村（居）党支部、村（居）委会要有人分管老龄工作。正确引导基层老年协会等各类老年群众组织规范发展，发挥其老年人自我管理、自我教育、自我服务的积极作用。“十二五”期间建立老年协会的城镇社区要达到90%以上，村建老年协会要达到80%以上。

（9）人口的平均预期寿命由2008年的73.36岁，提高到2015年的75岁，基本达到发达国家的平均水平。

（10）建立起比较完善的老龄事业管理服务体系。力争在“十二五”期末建立起独立的老龄事业管理体系，为老服务体系和机制等。

2.中期目标（2020年）

2020年，是我国实现全面小康的重要标志性年份。全面小康的重要标志和深刻含义之一，就是必须包括普通居民，特别是弱势群体在内的全体人民的小康。老年人作为弱势群体，也应当在全面小康的2020年生活质量达到一个新的层次，养老基本需求能够得到全面满足，养老资金更有保障，养老服务机构更加健全，社会养老功能更加完善。

（1）建立起比较完善的养老保障机制。首先，社会养老保障机制更加完善，主要标志是对老年人的社会保障水平提高一个层次，老年人实际领取的养老金在“十二五”期末的基础上翻一番（以不变价格计算）。其次，社区养老环境更加适合老年人需求，能够满足90%以上老年人居家养老需求。

（2）建立覆盖100%城镇和60%农村的“爱心护理工程”基地，初步建立起长期照料体系和临终关怀机构。

（3）建立比较完善的高龄老人、失能老人、特困老年人补贴制度，使他们的生活水平不受个人特殊情况的影响而得到保障。

（4）建立能够适应老年人养老需求的养老基础设施，力争达到90%的乡镇和100%的城市社区拥有1所多功能的综合性居家养老服务中心，80%的村拥有居家养老服务站，千名老年人拥有床位数达到50张，与社区养老保障功能相协调，保障95%以上老年人的养老服务需求。

（5）基本建成全面覆盖城乡、服务功能比较齐全的社区居家养老服务体系，解决好老年人居家生活所必需的日常起居和医疗服务等问题。

（6）人口的平均预期寿命由2015年的75岁，提高到2020年的77岁。

3.远期目标（2050年）

2050年，我国的经济和社会发展将达到中等发达国家水平，社会养老制度健全，养老体系完善，养老设施健全，养老方式多样，完全可以满足老年人多样化的养老需求；老年人将彻底摆脱基本经济条件的束缚，在养老、医疗、生活照料等方面得到全面保障；老年人在文化生活、社会参与等精神生活方面有更多的选择；生活不能自理老年人的长期照料体系完善，临终关怀机构健全，老年人的生活将更有保障、更有质量、更有尊严。

人口的平均预期寿命由2020年的77岁，提高到2050年的79岁。

（三）战略性措施安排

要保证人口老龄化战略性目标的完成，必须在战略性措施上做好安排，主要包括以下几个方面。

1.切实加强领导，强化组织建设

（1）提高各级领导对老龄工作重要性的认识。各级党委、政府要进一步提高认识，真正把老龄工作摆上重要议事日程，纳入当地经济和社会发展总体规划，列入财政预算安排，增加机构编制，理顺部门序列。

（2）理顺部门序列，提升老龄工作机构规格。快速发展的人口老龄化，将成为足以影响国家和地方经济社会发展速度和状态的大事。应对这样一个前所未有的局面，必须有一个强有力的权威部门来实施管理、协调。这就要求在现行老龄工作机构基础上，摆正位置，理顺序列，提升规格。可参照全国老龄委办公室的设置，提高各级老龄办的规格，使各级老龄工作组织有能力、有条件充分发挥其“综合协调、督促检查、参谋助手”的作用。

（3）进一步理顺和完善老龄工作机制，发展老龄事业。老龄工作是一个社会系统工程，必须有社会各界参与，多部门相互合作，形成良性的“五位一体”的老龄工作机制。建议模式如下：

①在老龄工作机构独立设置、规格提升的基础上，设立老龄工作部门内部职能机构，如社区为老服务部、机构养老服务部、规划政策研究室等。

②民政、老干局、卫生、体育、文化、教育、司法等部门发挥为老服务工作的相应职能。

③设立一批为老服务的公立机构。

④扶持一批为老服务的民营机构。

⑤引导和组织一批从事老龄事业的非政府组织和为老服务的志愿者队伍。

2.拓展资金来源，支撑未来养老

应对人口老龄化，经费保障是基础。老龄事业的经费来源如下：

（1）加大财政投入。老龄事业是公共福利事业，应按照公共财政原则，加大财政投入力度，逐步建立与人口老龄化进程相适应的财政投入机制和资金增长机制。应实行各级财政分级负担方式，提高负担能力。

（2）增加福利彩票支持。兴办老年事业是福利彩票的基本功能之一。随着人口老龄化程度的提高，福利彩票对老年事业的支持力度也要相应提高，充分发挥福利彩票的作用和意义。

（3）发展慈善事业。国际上，慈善事业是扶持老年人生活的重要来源之一。中国慈善事业发展潜力巨大。《中国日报》报道称，2009年，中国的私人捐助占国内生产总值的0.1%，低于巴西（0.3%）、印度（0.6%）、英国（1.3%）和美国（2.2%）等国家。山西省应大力发展慈善事业，利用和发挥好慈善事业在老龄事业发展中的作用。

（4）支持和鼓励企业与集体经济组织对内部老龄事业的投入，以及对机构内老年人的补助。对于这些组织来说也是义不容辞的责任，政府应当支持和鼓励。

（5）积极引导民营资本投资老龄事业。山西省民营资本规模巨大，应引导一部分投资到老龄事业、老龄产业中来。应制定投资老龄事业的优惠政策，创造有利投资的良好环境，同时加强指导和监管，逐步形成多元化的老龄事业投入机制。

3.加快制度建设，保障未来养老

完善的社会保障制度的主要功能是为老年人提供基本生活的底线保障，是应对人口老龄化的基础保障机制。要充分利用现阶段的人口红利期，加快推进公共服务均等化进程，把这项惠及千秋万代的事业建立和完善起来。其要点如下：

（1）加快建立城乡一体化的居民基本医疗保险和社会养老保险，“十二五”期间打好基础，理顺体制，初步达到全覆盖、一体化。

（2）完善最低生活保障制度，将城乡失能老人、特困老人全部纳入最低生活保障范围，实现“应保尽保”。待社会养老保险的保障能力达到一定水平时，再实施两者接轨。

（3）建立老年人补贴制度，对高龄老人、残障老人实行生活补贴制度，改善他们的生活条件。

（4）结合建立老年人的长期照料体系，逐步建立和完善老年护理保险制度。这是适应中国家庭结构变化和养老功能弱化的重要举措。

4.发展老龄产业，优化未来养老

老龄产业是“银发经济”和“朝阳产业”。目前的情况是，国内老年人消费市场开发很小，仅占需求的1/8，老年人的需求得不到满足。老年用品种类单一、养老院缺口大、老年人精神消费市场更是有待开发。因此，发展老龄产业不仅是山西省经济结构调整的一部分，更是提升老年人生活水平、生命质量，丰富应对人口老龄化战略内涵的重要内容。发展山西省老龄产业，需要从以下几方面抓起。

（1）加强对老龄产业相关问题的研究，解决老龄产业相关的理论认识及疑难问题，起到解疑除惑，提高认识的作用。特别在市场潜力、营销策略和消费特点等方面要有科学的探索和超前的分析，要让全社会增强发展老龄产业的意识。

（2）宏观经济政策应给予适当倾斜，制定老龄产业政府投入政策和优惠扶持政策，其中包括税收、投资、信贷、价格和市场营销等方面。

（3）舆论和媒体要做好宣传和引导工作，引导老年人的生活和消费，引导人们消除对老年人生活的偏见，以公平的理念认识老年人，服务老年人，对待老年人，支持发展老年产业。

（4）发展适合老年人需求的产业。由老年人特殊的生理和心理特点所决定，满足老年人需要的产业涵盖了很多领域，如老龄教育、老龄医疗保健、老龄旅游、老龄家政服务、社会化养老、老龄玩具、老龄服装服饰等。只要对路，市场潜力巨大。

5.建设为老服务支持系统，服务未来养老

（1）整合政府部门的涉老服务职能和社会各方资源，建设比较完善的，从高层到基层，直到老年人身边的老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的老年服务体系和运行机制。

（2）建设以社区为老服务为重点的以“居家养老为基础、社区照顾为依托、机构养老为补充”的养老服务支持体系。

（3）建设以乡镇、村为基本单元的以家庭养老为基础、村居邻里照料为依托、机构养老为补充的农村养老服务支持体系。